佛山市“三旧”改造专项规划（2009-2020）

（文本）

2009.12

佛山市人民政府

前言

一、工作背景

建设布局分散、土地利用率低、土地资源紧缺已成为制约佛山产业结构进一步优化的瓶颈。未来，在保持经济增速的同时应坚守耕地保有量，促使城市发展模式从粗放型向集约型转变。而且，“现代制造基地、产业服务中心、岭南文化名城、美丽富裕家园”的城市发展定位为佛山提出了更高的发展要求，“三旧”改造应充分支撑这四个发展目标的实现，推动佛山又好又快的发展。

1．土地粗放发展与低效利用，制约佛山城市可持续发展。佛山2007年土地开发强度已达32.8%，至2020年的市域建设用地总面积将达到1357平方公里，土地供求矛盾日益突出。急需改造低效土地，提高单位土地产出，保证城市的可持续发展。

2．产业亟需优化升级，实现城市发展转型。佛山现状的制造业还有大量的规模小、低效、能耗大的企业，第三产业水平较低，需要通过改造升级。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》也明确了广佛之间产业要分工合作、优势互补实现共赢。佛山需要培育特色产业，促进产业优化提升和发展模式向轻污染、低能耗、高附加值的资金技术型转变，如由原来的陶瓷“制造基地”走向“总部基地”。

3．城乡环境有待改善，创建宜居城乡环境。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出建设宜居城乡的要求，统筹城乡协调发展是改变城乡二元结构、拉近城乡差距的主要手段。佛山现状城区内公共开放空间较缺乏，服务设施滞后。农村建设水平与城市差距较大，城乡整体人居环境较差。在建设宜居城乡的要求下，佛山必须提高环境建设水平，改善城乡环境，提高人民生活水平，努力营造舒适的生活环境和工作环境。

在此土地紧缺和新增用地量无法满足粗放型发展的需求下，佛山各区开始积极探索通过“三旧”改造，挖潜城市存量建设用地，解决土地制约问题。2007年6月，佛山市政府出台了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》和三个相关的配套文件，有效指导“三旧”改造的工作推进。 在2008年9月，针对改造过程中遇到的一些问题和经验，又出台了《加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造补充意见》，在“三旧”改造方面进行了更多的政策探索，同时各区也相应编制了“三旧”改造专项规划。2009年2月，由佛山市规划局牵头组织《佛山市“三旧”改造专项规划（2009-2012）》编制，由广东省城乡规划设计研究院承担编制工作。在经过多次的与各区、市三旧办和市领导的交流和汇报后形成专家评审稿，9月10日本专项规划通过专家评审。9月17日根据专家评审会意见修改完善后，征求五区人民政府以及各相关单位意见。9月28日佛山市城市规划委员会发展与策略专业技术委员会审议通过了《佛山市“三旧”改造专项规划（2009-2020）》，并于10月12日通过了佛山市政府常务会议审议。

二、“三旧”改造范围

结合广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》与佛山市府办《贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》，将以下土地列入改造范围：

1．根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地。

2．因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地。

3．布局分散、土地利用效率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地。

4．产业“退二进三”企业的工业用地。

5．须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体旧物业用地。

6．国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地。

7．布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村庄。

8．因城乡规划已调整为商服用地或其他用途，不再作为工业用途的厂房（厂区）。

9．国土资源部“万村土地整治”示范工程确定的示范村或列入“村居整治”工程的村。

10．城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域。

11．其它经区级或以上人民政府认定属“三旧”改造范围的用地。

三、“三旧”及改造工作现状

1．分类建设特征

（1）旧城镇建设特征：用地混杂、道路不通畅，影响城市功能的合理布局；市政配套设施老化，建设标准跟不上城市发展；景观较差、缺乏公共活动空间；旧仓库或废弃厂房、旧仓库占据城区土地。

（2）旧厂房建设特征：大量是临时建筑和单层简易结构厂房；道路不通畅、等级低，存在一定消防问题；土地、能源、环境消耗高，产出低，资源占用高，整体地块的开发强度小。

（3）旧村居建设特征：由于城市规划滞后，建筑无序，建筑密度过大，公共设施和基础设施不完善，村民居住环境差；在集体经济落后的村庄，管理形式松散、建设分散、用地超标。

2．分区改造特征

（1）禅城区：现状存量土地较少，必须以改造提升现有旧城镇旧厂房旧村居为主。旧城镇以连片开发、市场化运作为主，政府前期介入，但要受到市场环境、开发门槛和项目特点的影响；旧厂房总体面积较大，各街镇均有分布，改造的目标以产业提升为主；旧村居以村的意愿为主，规划予以指导。

（2）南海区：南海区旧村居占“三旧”改造面积的比例最大，存在违法建筑和管理问题的矛盾。旧城镇改造结合项目以功能置换和产业结构优化为主；旧厂房布局分散，占地面积相对小，土地利用率相对低，在改造的同时带动旧村居和旧城镇的提升；旧村居改造主要以推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌整治为主。

（3）顺德区：旧城镇改造由于拆迁量和资金投入巨大，效果不明显；旧厂房的权属以私人为主，项目推进积极性不高；旧村居多为新建城市用地，城中村问题少，以整治的形式进行改造。

（4）高明区：总体改造量较少。旧城镇改造以中心区的项目进行重建为主；旧厂房改造项目最多，以产业提升为主；旧村居改造以整治为主。

（5）三水区：以局部改造、全局控制为主。旧城镇改造规模较小，现阶段问题不突出；旧厂房改造主要是对搬迁和破败的工业进行城市功能的调整；旧村居已经成为影响城市土地集约利用、城市功能提升、阻碍城市协调发展的突出问题。

四、改造中存在的主要问题

1．规划管理与改造开发有所脱节

（1）现有“三旧”改造规划操作性不强。分为整体拆建、局部拆建和保留整治三种改造类型，但缺少建设要求和用地强度分区建议。规划编制脱离社会实际，将城市规划管理的办法运用在村居改造规划上。相关上层次规划不符合村民意愿，影响规划的审批进度。缺乏针对性的技术规范，配套政策不足。政府在村镇规划建设方面还没有专门给予政策指引。

（2）缺少科学依据指导改造地块开发。采取提高容积率吸引投资改造，导致开发强度不断提高，使旧区的道路和市政设施面临压力。编制过控制性详细规划的地区，指标对“三旧”改造针对性不强，无法指导实施；不同地区的开发容量没有建立区分标准满足各区的实际需求来平衡利益。部分地区没有编制控规，无法指导“三旧”改造项目开发强度的制定，影响急需改造项目的进度。

（3）改造程序繁多。在识别环节，许多优惠政策仅限于“三旧”改造项目库，一些新项目无法即时享受优惠政策。在拆迁环节，补偿标准不统一，各自追求利益最大化导致分配利益产生矛盾，纠纷现象严重。在招商环节，按程序在“招拍挂”前政府必须收回地块的土地使用权，但对于改造复杂地区，政府没有足够资金进行拆迁补偿，导致改造效率低。在方案环节，对于国有用地需要进行产业升级改造而改变用地性质的，要走“招拍挂”程序，无法保证土地使用者不改变，导致仍在受益的土地使用者自行改造积极性低。在审批环节，部分改造项目审批时间较长，影响了开发时机和开发商积极性，增加了开发商改造风险，导致一些拍下来的地块出现退地或者不建设的情况。

2．对于涉及复杂的土地问题缺少相关的保障机制

（1）缺少土地政策方面的有效指导。一是“三旧”土地权属复杂主体多，各地块红线之间犬牙交错，整合难度大，影响连片开发的改造目标。二是“三旧”改造地块土地历史遗留问题较多，存在大量土地没有合法用地手续，还有无用地手续就建设的违法建筑，土地确权程序复杂。三是农村建设用地改造后用于商业开发的，受到建设用地指标和流转费用的限制，使得农村地区商业改造受到制约。四是对旧村居改造中关于土地整理确权和建筑的拆迁，需要2/3村民代表同意方案才能予以实施，也使得改造进展缓慢。五是“建新不拆旧”现象普遍，造成建设用地浪费严重指标增加，失去农村集约利用土地的意义。

（2）财政方面给予扶持太少。对于农村改造项目特别是不富裕地区，政府给予政策不够，农民改造欲望不强，实施力度不大。土地确权费对农村地区仍偏高，导致确权工作进展缓慢，影响了一些重点项目的开展。改造启动资金困难，对于较落后地区，政府财政相对较弱，资金主要依赖于市场，来源单一，开发强度也不断受市场左右。

（3）实施保障机制不健全。实施没有抓住改造重点，没有达到改造的目的。对于提高土地利用率、改善生活环境等方面效果不明显。控规覆盖率低，审批程序较慢，各区改造效果无法保证。对于有控规地区但要进行规划调整的，程序复杂时间较长，影响项目进展。由于历史问题较多，程序较复杂，时间较长，不符合在短期内解决土地紧缺问题的改造目标。

五、“三旧”改造的意义和要求

“三旧”改造是落实科学发展观的具体实践和探索，是佛山创新发展思路的重大战略举措。通过推进“三旧”改造进行城市产业结构调整和功能更新改造，重新激活地区活力，引导城市和产业发展走向更高的水平，实现“现代制造基地、产业服务中心、岭南文化名城、美丽富裕家园”的城市发展定位。

1．走上可持续发展之路。工业化与城市化的进程加快使非农建设用地增长迅速，广东城市建设可用地已被开发利用了94%。按照这种粗放发展模式，未来不久大多数大城市将无地可用。大力推进“三旧”改造可解决建设用地指标紧缺制约发展的问题，实现城市的可持续发展。

2．走上土地节约集约之路。广东省是全国的土地改革试点，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》也赋予广东探索土地政策“先行先试”的权力。“三旧”改造通过土地盘整与改造，可以充分挖潜现有的低效存量土地，探索用地高效利用的科学发展道路。佛山应大胆创新加快“三旧”改造进程，成为广东集约节约用地试点城市，按照产业集聚、布局合理、用地集约的原则进行产业提升改造，推进建设用地集约化。

3．走上产业结构调整升级之路。面对金融危机的冲击，国内各大制造业城市都迫切地需要产业结构调整升级，提升产业国际竞争力。佛山应立足于现有的制造业品牌，通过“三旧”改造为先进产业腾挪发展空间，改造提升传统产业，加快发展高新技术产业和以生产性服务业为主的现代服务业，改善佛山产业配套能力和发展环境，引导佛山向产业结构高级化方向迈进，提升工业整体素质。

4．走上转变经济扩张方式，实现城市转型之路。推动城市转型、建设现代化大城市的客观需要。长期以来佛山的发展主要还是依靠高投入、高能耗的发展方式，这种粗放型的经济增长方式没有得到根本的转变，由此带来的环境污染、高消耗、低产出问题仍没有得到很好的解决。通过“三旧”改造，提高单位土地面积GDP产出率，由规模扩张转变为内涵提高，优化调整城市布局，成为佛山的必然选择。

5．走上优化人居环境，改善城乡面貌之路。推动环境再造，建设资源节约型环境友好型城市的内在需要。同时，建设安居、康居、乐居的宜居城市是我省各大城市的发展目标。通过“三旧”改造，增加城市公共空间、公园绿化，完善城乡基础设施，优化人居环境，改善城乡面貌，创造宜居城乡环境。

六、“三旧”改造与相关规划的协调性分析

1．与《佛山土地利用总体规划（2006-2020）》的协调

对于落在限制建设区范围内的改造项目，建议逐步迁出，如确有建设必要而安排城镇开发项目，应符合城镇整体和全局发展的要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度，特别是占用一般农用地的，改造时需要达到农用地面积的平衡，还补农田面积。

2．与《佛山市城市总体规划（2005－2020）》的协调

“三旧”改造规划是在总体规划的基础上，根据城市发展的新要求进行深化和完善，其用地布局与总体规划既有一脉相承的关系，又在此基础上进行了必要的补充和调整。在与《佛山市城市总体规划（2005－2020）》不相冲突的情况下，“三旧”改造对市域设施进行了补充和完善。

3．与《佛山市综合交通规划》的协调

“三旧”改造与综合交通规划相冲突的一些隐患，主要采取以下措施进行协调：改造地块如有交通道路穿过，必须留出交通通道；在交通复杂地段，改造地块需要增加停车位；对于祖庙片区、东平新城等商业、行政办公为主的改造地区，改造需要结合公共空间的建设，营造优美的步行环境，留出人流集聚和疏散的广场用地；对于居住区改造，要考虑区域内穿性，引导人流与公交系统的衔接，建设可步行的街区；对于佛山国家高级技术产业园、顺德科技工业园、南海科技工业园等生产区的改造，着重处理好与货运和客运交通的衔接关系。

4．与《佛山市区域绿地专项规划（2005－2020）》的协调

对包含在区域绿地内的改造项目，“三旧”改造规划中应采取以下措施：

（1）一级控制区内的“三旧”项目：在保持区内原有自然状态的前提下，改造项目必须是一级管制的区域绿地内允许的观光和考察设施，必须满足建筑密度低于0.5%，容积率低于0.01，建筑高度不得超过4米。

（2）二级控制区内的“三旧”项目：可以是通讯、水利等基础设施、农户生活设施、生态农业研发的科研设施，以及少量的生态农业旅游服务设施，不允许其他的建设项目。属二级管制的区域绿地内允许存在的设施建筑密度应低于2%，容积率应低于0.04，建筑高度不得超过7米。

（3）三级控制区内的“三旧”项目：允许适度维护、保育、经营活动设施，以及在一定的限制条件下进行与其功能不相冲突的低强度开发建设，不允许其他的建设活动。三级管制的区域绿地内允许存在的设施建筑密度以低于5%为宜，最高不得超过10%，容积率应低于0.20，建筑高度以不超过10米为宜，最高不得超过18米。

（4）另外对于不在区域绿地内但与之相邻的一些改造项目，通过限制用地性质和开发强度等措施减小对区域绿地的影响，保证与《佛山市区域绿地专项规划（2005－2020）》的协调。

七、“三旧”改造对建筑面积的内生需求预测

根据“三旧”改造对用地性质以及各类用地规模的规划，从中选择工业仓储用地、商业金融用地、教育科研用地等主要用于产业发展的用地，并参考各个行业单位面积的就业人口数，确定产业能够吸纳的就业人口总数。再通过不同产业的劳均建筑面积计算建筑总面积。

确定佛山五类产业的劳均建筑面积如上表所示。通过公式：建筑面积＝用地规模×就业密度×劳均建筑面积。计算各类用地的建筑面积并累加，得到规划期末产业发展对建筑面积的需求量为：4110万平方米。根据产业发展对就业人口的需求、劳动适龄人口占总人口的比重和劳参率可以得到“三旧”范围内的总人口数，再与人均住房建筑面积相乘，得到住宅地产对建筑面积的内生需求量为11070万平方米。即佛山“三旧”范围内总建筑面积约为15180万平方米。经综合分析，按此开发面积控制，可以保持经济效益的平衡，维持项目自身运营成本，在远期可以得到一定的投资回报。带来经济、社会、环境效益的最大化，促进城市均衡、可持续发展。

目 录

TOC \o "1-3" \h \z \u HYPERLINK \l "_Toc247873950" 第一章“三旧”改造的目标和方向 1

HYPERLINK \l "_Toc247873951" 第一节 改造项目界定 1

HYPERLINK \l "_Toc247873952" 第二节 改造目标 2

HYPERLINK \l "_Toc247873953" 第三节 改造原则 5

HYPERLINK \l "_Toc247873954" 第四节 改造方向 6

HYPERLINK \l "_Toc247873955" 第二章“三旧”改造总体布局 9

HYPERLINK \l "_Toc247873956" 第一节 总体用地布局 9

HYPERLINK \l "_Toc247873957" 第二节 分类用地布局 10

HYPERLINK \l "_Toc247873958" 第三节 六种改造功能区 13

HYPERLINK \l "_Toc247873959" 第三章“三旧”改造用地强度 16

HYPERLINK \l "_Toc247873960" 第一节 容积率分区 16

HYPERLINK \l "_Toc247873961" 第二节 建筑高度分区 17

HYPERLINK \l "_Toc247873962" 第三节 空地率分区 18

HYPERLINK \l "_Toc247873963" 第四节 建筑密度分区 19

HYPERLINK \l "_Toc247873964" 第四章“三旧”改造模式及策略 21

HYPERLINK \l "_Toc247873965" 第一节 改造类型 21

HYPERLINK \l "_Toc247873966" 第二节 改造模式 23

HYPERLINK \l "_Toc247873967" 第五章“三旧”改造实施机制 27

HYPERLINK \l "_Toc247873968" 第一节 政策保障机制 27

HYPERLINK \l "_Toc247873969" 第二节 各区改造建议 38

第一章“三旧”改造的目标和方向

第一节 改造项目界定

第一条：改造项目界定

按照佛山市府办《贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》，“三旧”改造项目必须同时符合以下条件：

1．改造项目用地符合土地利用总体规划和年度实施计划、“三旧”改造专项规划、城镇规划和产业发展规划及环境保护要求。

2．改造项目属于本次“三旧”改造专项规划范围，或属于市或区人民政府认定的“节能减排”范围。

3．改造项目用地在土地利用现状图或卫星影像图上显示为已有上盖建筑物的建设用地。

第二条：旧城镇项目界定

主要是指各区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等。包括因产业调整而搬迁或者停产的工业所留下的旧厂房、旧仓库；上世纪80年代及以前的棚户、简屋、单层砖混结构等建筑结构简陋、外观环境差的危旧居民用房；物业价值低于土地价值的旧商铺等。改造项目的最小面积应满足：低层建筑应不小于500m2，多层建筑不小于1000m2，中高层、高层居住建筑不小于2000m2，高层公共建筑不小于2500m2。

第三条：旧厂房项目界定

主要指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房以及严重影响城市观瞻的临时建筑。包括上世纪90年代及以前建设的临时建筑、单层简易结构旧厂房；容积率低于0.6的旧厂房；与土地利用规划、城市总体规划用地性质不符，占用滩涂、农田等生态用地的违章建设厂房；地均产出低于100万元/亩的低效工业工地；国家禁止类和淘汰类产业的旧厂房；废水、二氧化硫、粉尘、烟尘等工业污染物未达到100%排放的旧厂房；能耗和水耗高于国家和省规定的产品能耗、水耗限额标准的旧厂房等。

第四条：旧村居项目界定

主要指城市规划控制区范围内的城中村；大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村；不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”。具体包括上世纪80年代及以前的砖土结构建筑；不符合国家规范和《佛山市城市规划管理技术规定》各项指标的城中村、园中村；违法违章建筑、单家独户的旧村居；水、电等基础设施，体育、卫生等公共服务设施，交通、消防、生态环境等严重滞后的，不适宜居住的空心村、园中村等。

第二节 改造目标

第五条：近期目标（2009—2012年）

1．加快推进全市“双百计划”，释放和盘活存量土地解决用地紧张问题。2012年前，在结合各区的建设情况和发展需求的基础上，加快推进“双百计划”，全市每年启动100个以上成规模的“三旧”改造项目，每年完成100个以上旧改项目。至2012年底，全市累计启动1000个改造项目，其中旧城镇500个项目，旧厂房300个项目，旧村居200个项目，共完成改造面积4000万平方米。重点推进禅城、南海和顺德区的“三旧”改造工作。对符合城市规划和土地利用总体规划历史遗留用地统一解决土地确权问题。并从城镇改造、村庄整治、工矿厂企改造、生态环境改造、都市农业和现代农业综合开发、主题文化公园建设等六个方向培育30个“三旧”改造示范项目。

2．实现经济发展实现速度与质量的全面提升，走内涵式发展道路。2012年，城市可经营的“三旧”改造项目达300个，占项目总数的30%。加强对土地投资强度和投入产出率等指标考核，提高土地利用效率。积极构建现代产业体系，“优二进三”，大力发展现代服务业，三产比重争取达到2：53：45。

3．培育和打造典型项目作为示范和标杆，初步实现城市转型、发展模式转变和产业结构优化。通过在宜居环境、产业优化、文化产业提升、都市农业开发等方面重点打造具有代表性和特色的“三旧”改造项目，培育对全市乃至全国具有示范意义的改造项目，成为佛山特有的“城市名片”。大力推进产业转型升级，促进经济发展方式转变，实现产业结构明显优化，发展方式明显转变。

第六条：远期目标（2013—2020年）

1．稳步推进各区“双五十计划”，成为全国集约节约用地示范市。从2013年开始，全市各区每年启动50个以上成规模的“三旧”改造项目，每区每年完成50个以上旧改项目。至2020年底，全市累计启动3000个改造项目，其中旧城镇1500个项目，旧厂房900个项目，旧村居600个项目，共完成改造面积12000万平方米。全面推进五区的“三旧”改造工作。城市发展主要利用“三旧”用地实现土地二次开发，土地开发强度不超过35%。

2．转变经济结构实现经济的可持续发展，实现城市的四大发展目标。2020年，城市可经营的“三旧”改造项目达1000个，占项目总数的33%。完全改变以消耗土地换取经济增长的发展方式。建成以高新技术为主的“3+9”特色产业基地，金融、物流、创意产业、工业设计等现代服务业形成良好基础，三产比重争取达到1.2：38.8：60，实现“现代制造基地、产业服务中心、岭南文化名城、美丽富裕家园”的宏伟目标。

3．城市形象得到全面提升，实现“两转型一再造”，成为生态与居住环境和谐、产业极具竞争力的宜居宜业城市。优化城市空间布局和功能分区，加快服务设施建设，完善基础设施体系，不断提升组团城市的集聚力和辐射力。实现广佛都市圈的融合和产业分工，建设紧凑、疏密有致的具有浓厚岭南风貌的绿色新城。通过对老城容积率的合理平衡疏解人流，减少设施压力，保护具有岭南特色的历史街区和建筑。通过“三旧”改造全面提升人居环境，整合并优化历史文化资源，营造多元化的文化氛围和安全健康的生活环境，创造高品质的具有国际水准的宜居、宜业、宜乐的优质生活，建成代表岭南文化城市形象的工商城市。

第三节 改造原则

第七条：“三旧”改造原则

1．保障权益，多方共赢：正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，吸引社会各方广泛参与，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，实现多方共赢。进行新旧捆绑开发，统筹考虑旧城改造和新区开发在用地功能调整、开发时序、资金筹措、市场运作、拆迁安置等方面的工作，促进城市结构的整体优化，实现经济总量的平衡，维护社会稳定。

2．统筹规划，有序推进：统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制定“三旧”改造规划，强化规划的统筹管控作用。严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。

3．集约建设，提升环境：改造后应体现“农村进宅、商业进圈、工业进园”的集约化建设原则，强化市场配置土地，提高土地集约利用率。明确城市增长边界，增加城市公共空间，保护农田和生态绿地，体现城乡风貌差异，实现城市整体环境的提升。通过“三旧”改造控制新增用地数量，应以存量挖潜为主，防止新的“摊大饼”式扩张的用地模式出现。

4．尊重历史，客观公正：既要做好与国家法律政策的衔接，防止发生新的违法违规用地行为，又要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。科学合理地制定改造方案和配套政策，体现公开、公平、公正。

第四节 改造方向

第八条：体现“现代制造基地”发展要求

在“现代制造基地”重点地区内以产业结构优化，创建良好的生产环境为改造核心。在重点发展区周边以创建良好的生活环境为目标。（1）属旧城镇范围的，对一些规模较小、零散的地块进行整合，实行整体改造。对质量较好的生活性建筑，改造后兼容为工业区配套服务设施。严格控制工业密集地区非生产用地规模。（2）属旧厂房范围的，改造成为功能配套完善的现代化厂区，形成产业聚集基地，提升产业结构，增强园区产业发展的竞争力。（3）属旧村居范围的，拆除归并入园区，村居逐步搬迁至安置区。对有区位条件的旧村，可改造成新式厂房发展集体经济。

第九条：体现“产业服务中心”发展要求

在“产业服务中心”重点地区内以构建良好的货物展销、流通体系为改造核心。在重点发展区周边以梳理城市货物流动通道，构建通畅的展销环境为目标。（1）属旧厂房范围的，结合周边产业基地改造为营销展览、文化创意产业等生产性服务业。把交通区位较好的旧厂房改造成专业市场、展销中心、物流仓储等。（2）属旧村居范围的，与产业布局相协调的村居可发展第三产业服务村民和园区，促进村经济发展。

第十条：体现“岭南文化名城”发展要求

在“岭南文化名城”重点地区内以修复历史文化保护体系，激活传统文化的现代价值为核心。在重点发展区周边以构建更为和谐的，历史文化保护的缓冲地带为目标。（1）属于旧城镇范围的，在历史保护的前提下，积极推动“建筑更新+功能置换+商业运作”模式，开展重要的商贸旅游和文化景观区的旧城改造，促进建设面貌和产业功能的提升。发展具有地方特色的文化产业、旅游业。（2）属于旧厂房范围的，保护具有历史价值的工业厂房，以展示工业文化为主题，进行保护性开发。（3）属于旧村居范围的，对于名镇名村改造应尊重特色空间和历史文脉。明确保护范围内基础设施的建设，改善居住生活环境。

第十一条：体现“美丽富裕家园”发展要求

在“美丽富裕家园”重点地区内以构建完善的休闲娱乐体系为核心。在重点发展区周边以构建休闲娱乐配套发展的服务设施为目标。（1）属于旧城镇范围的，以疏解旧城人口、改造房屋以及增加绿地等手段改善环境质量。局部地段根据需求增加公共服务设施、基础设施、绿地等功能。改善交通环境和步行系统，营造良好城市景观。保留和延续原有的社区邻里关系和经济结构。（2）属于旧厂房范围的，创建厂区内良好的公共开敞空间和工人活动场所。发展商贸物流、休闲旅游和都市型工业。（3）属于旧村居范围的，应进行村容村貌整治，利用空地建设公共绿地和活动场地，改善居住环境。推进“城中村”改造，重新塑造城市形象。统一规划、统一开发，建设农民公寓，完善市政设施和服务设施。

第二章“三旧”改造总体布局

第一节 总体用地布局

第十二条：总体用地布局

“三旧”改造用地总规模为16866万平方米。改造后为商业、文化娱乐用地的主要集中在禅城区张槎、石湾镇、祖庙街道，南海桂城、顺德北滘等地区。改造后为工业、仓储用地的地块主要分布在顺德和南庄等地区。

表2-1“三旧”改造建设用地汇总

表2-2“三旧”改造总用地汇总

第二节 分类用地布局

第十三条：旧城镇用地布局

旧城镇改造用地总用地面积共2000公顷。其中，居住用地占旧城镇改造建设用地的30.99%，公共服务设施用地占42.7%，公共绿地占16.85%。

表2-3 旧城镇改造建设用地汇总

表2-4 旧城镇改造总用地汇总

第十四条：旧厂房用地布局

　　旧厂房改造用地共11333公顷。一类工业用地占旧厂房改造建设用地的34.01%，居住用地占34.14%，公共服务设施用地占18.47%。通过改变低效产能的三类工业用地为一类工业用地，对城市内部和边缘工业进行“退二进三”，增加居住和服务面积，实现产业的整体提升。通过对工业的搬迁退出，实现被侵占农田的复耕和城镇公共空间的复绿。

表2-5 旧厂房改造建设用地汇总

（续上表）

表2-6 旧厂房改造总用地汇总

第十五条：旧村居用地布局

　　旧村居改造用地共3533公顷。其中，居住用地占旧村居改造建设用地的46.68%，公共服务设施用地占39.03%，工业用地占3.4%。通过对旧村居改造推进农村地区的城镇化，并完善农村的公共服务设施，增加公共绿地和公共开放空间，改善农村环境实现环境的提升。

表2-7 旧村居改造建设用地汇总

（续上表）

表2-8 旧村居改造总用地汇总

第三节 六种改造功能区

第十六条：城镇改造区

以建设宜居社区、改善城镇居住环境为目标，以成片开发、集聚发展为原则，明确划分城镇建成区的边界，严格控制外延式拓展的规模，对在城镇改造区内的用地实行挖潜，改造低效用地，鼓励城区内“退二进三”，将一些废弃工业厂房或城中村改造成满足城镇发展要求的商贸、居住区，重新整合城镇用地功能布局，实现“2+5”组团式发展格局，提升城市形象和品位。

城镇改造区主要分布在禅城区、南海桂城、顺德大良、北滘新城、三水西南街道、高明明城镇。

第十七条：村庄整治区

以保障城镇可持续发展，维护和优化区域整体生态结构，保障城市生态安全，实现集约利用土地为目标，对农村居民点进行统一布局、集中建设、积极引导，腾出更多的土地。明确划分村庄边界，控制建设用地规模，通过整合旧村居，对“空心村”实行迁村并点，做到“建新拆旧”，实现“一户一宅”。位于城市规划区范围内的城中村改造必须符合城市总体功能布局；位于城市产业园区内的园中村需改造成满足产业发展需要的用地。

村庄整治区主要集中在南海小塘、金沙、沙头，顺德乐从、勒流、杏坛、容桂、伦教以及三水白坭等。

第十八条：工矿厂企改造区

为构建融合互动的现代产业体系，体现先进制造基地的发展要求，鼓励对有条件和适合的低效工业建筑进行升级改造，以发展高新技术、高附加值的产业为主，加强现代物流、会展、商务服务、科技服务、服务外包、工业设计、文化创意等生产性服务业的发展，形成产业特色鲜明、创新能力较强、具有核心竞争力的产业集群，建成一批世界级、国家级特色产业基地。

工矿厂企改造区主要分布在禅城南庄、张槎，南海狮山、丹灶，顺德乐从、杏坛、容桂、伦教、北滘，高明人和以及三水西南部。

第十九条：生态环境改造区

以休闲度假、公用配套为主要改造目标，增加休闲与公共绿化空间，改善城市环境。位于区域绿地中的改造项目须满足非建设用地的控制要求，逐渐搬迁恢复绿地。对于城镇内公共地区和建筑密集区应通过对破旧建筑改造成公共绿地来缓解人口带来的环境压力。

生态环境改造区主要分布在汾江河流域沿线、南海西樵、里水、小塘，顺德新城、陈村、龙江，三水白坭、西江新城，高明合水以及西江沿线等区域绿地内。

第二十条：都市农业和现代农业综合开发区

以复耕复绿、增加农田面积、提高农业效益为主要目的。改造农村景观，利用生态资源及环境资源，结合农业生产、经营及农家生活，为人们休闲旅游、农业观光提供场所。

都市农业和现代农业综合开发区主要分布在南海里水以及三水乐平等。

第二十一条：主题文化公园建设区

以文化产业提升和树立城市旅游品牌为目的。修缮及维护具有历史价值的名人故居、历史文化街区、历史建筑，保护和挖掘佛山的历史资源。提升改造现有旅游景点的服务条件、设施水平。并从提升佛山整体文化软实力的角度，充分利用旧工业建筑、旧村居改造建设成创意产业园、博物馆、工业设计、音像出版等。

主题文化公园建设区主要分布在禅城南庄、祖庙地区、桂城以及顺德乐从、容桂等。

第三章“三旧”改造用地强度

第一节 容积率分区

第二十二条：容积率管制目标与原则

通过基于城市轮廓线与景观的控制、对环境效益的保护和经济效益的保证，形成张驰有致、节奏鲜明的城市格局。（1）改造地区应编制控制性详细规划，建筑容量的确定要以经批准的控制性详细规划为依据。（2）改造区域的建筑容量控制指标应结合现状情况、服务区位、交通区位、环境区位和土地价值等因素进行综合分析后确定，一般地块的建筑容量控制可参考表3-1、表3-2的规定。为充分体现集约节约土地利用原则，地铁上盖等公共交通配套完善的区域的开发强度可适当提高。

表3-1 规划容积率指标分级

表3-2 容积率指标调整

　　第二十三条：容积率管制分区

1．高容积率区：以交通便捷、服务设施齐全、经济发展水平高的禅城区、南海城区和大良组团的旧城镇改造项目为主。主要改造为商业、办公用，容积率建议控制在3.5-4.5之间。

2．中高容积率区：以交通较为便捷、服务设施较齐全、经济水平较高的狮山、容桂、顺德城区、三水城区、高明城区的旧城镇改造项目为主，还有一些属于城中村的旧村居改造用地。主要改造为办公、商住等用地，容积率建议控制在2.5-3.5之间。

3．中容积率区：以九江、伦教、里水等地区的旧城镇、旧村居改造项目为主，还包括一些旧厂房改造项目。容积率建议控制在1.5-2.5之间。

4．中低容积率区：以交通欠发达、服务设施不齐全、经济水平不高的一般城镇的旧厂房、旧村居改造项目为主。主要改造为住宅开发、一般商业服务，容积率建议控制在1.0-1.5之间。

5．低容积率区：以高明西南部、三水北部以及其它城镇地区外围的旧村居改造中需复耕复绿的项目为主。主要改造为区域绿地，一般不开发或低强度开发，容积率建议控制在0.1-1.0之间。

第二节 建筑高度分区

第二十四条：建筑高度管制目标与原则

根据规划道路的等级、功能，以及重要开放空间、之间的联系路径作为主要视廊的控制要素对建筑高度进行管制，形成高低错落、富有韵律的城市形态，达到显山露水、烘托山脊线的效果，形成优美的城市轮廓线。

第二十五条：建筑高度分区

1．一级高度分布区（>100米）:以分布在禅城区西部和西南部、顺德伦教和容桂、南海狮山等地区的旧城镇改造为主，包括城中村的旧村居改造，也包括改变用地性质的旧厂房改造。

2．二级高度分布区（60-100米）：以分布在禅城区、南海区西樵组团、高明城区、三水城区等地区的一般旧城镇改造为主，包括城市边缘区的旧村居改造。

3．三级高度分布区（36-60米）：以分布在顺德区和南海区等地区的旧村居改造为主，包括一些旧城镇改造。

4．四级高度分布区（10-36米）：以零散分布在高明和顺德等区内部的旧厂房、旧村居改造为主。

5．五级高度分布区（0-10米）：以分布在三水北部和高明西南部的旧厂房和旧村居改造为主。

第三节 空地率分区

第二十六条：空地率管制目标与原则

主要根据河流、山体、道路等通风走廊和不同类型用地的采光要求，满足合理的通风和采光，通过植物密植，减少夏季阳光的直射，营造清爽宜人的微气候，同时提供足够且分布均匀的公共空间，促进居民的交往与互信。

第二十七条：空地率分区

1．低空地率区（40%-60%）：主要分布在禅城、南海、顺德城区，以商业金融、行政办公以及部分工业和居住为主。

2．中低空地率区（60%-70%）：主要分布在城镇周边地区，以工业用地为主，包括部分居住用地。

3．中空地率区（70%-80%）：主要分布在各城镇城区公共服务设施集中的地区，以文化、医疗、科教用地为主。

4．中高空地率区（80%-90%）：主要分布在郊区及城市外围地区，以体育、市政基础设施用地为主。

5．高空地率区（90%-100%）：主要分布在广大的农村地区及城区公共活动空间，以绿地、广场、道路等用地为主。

第四节 建筑密度分区

第二十八条：建筑密度管制目标与原则

通过建筑密度的低限控制来提高土地的集约节约利用程度，限制低密度蔓延式开发，保证城市集聚效益的产生，计算方法为容积率/（建筑高度/3）；通过建筑密度的高限来营造宜居的城市环境，计算方法为1－空地率。

第二十九条：建筑密度分区

1．低建筑密度区（0-10%）：主要分布在顺德区、南海区中部、高明西部、三水区南部，以旧村居和部分旧厂房改造为绿地、广场、道路等用地为主。

2．中低建筑密度区（10%-20%）：主要分布在顺德与禅城区，以旧村居改造为体育、市政基础设施用地为主。

3．中建筑密度区（20%-30%）：主要分布在高明区与顺德区，以旧村居和旧厂房改造为文化、医疗、科教用地为主。

4．中高建筑密度区（30%-40%）：主要分布在禅城区、顺德区和桂城，集中了多数“三旧”改造项目，特别是旧城镇大部分改造项目的集中地区，一般改造为城市公共服务用地。

5．高建筑密度区（40%-60%）：主要分布在禅城区、南海区和顺德区的城镇中心区，以旧城镇和旧厂房改造为商业金融、行政办公用地以及高密度开发的厂房为主。

第四章“三旧”改造模式及策略

第一节 改造类型

第三十条：四种改造类型

1．新建型：改造后用地性质和开发强度均有改变。主要指在政府引导下，根据上位规划要求和定位，在规划区范围内进行的大规模土地使用性质和物质形态的改变，开发强度也随之发生变化。

2．更新型：改造后用地性质改变，开发强度基本不变。由于旧有建筑功能不再适应发展要求或原功能丧失，但建筑物和构筑物还有历史保留价值，可以延续当地文脉。通过改造重新注入新的功能，为地区带来新的活力。

3．改建型：改造后用地性质不变、开发强度改变。在不改变用地性质的情况下，对原有建筑进行扩建、改建、加建，或拆除部分建筑，开发强度变化较大。

4．整治型：改造后用地性质和开发强度均不变。对具有历史保护价值的建筑、街区和村庄进行整治、修葺和维护，重点改善人居环境，并完善配套设施的设置。

第三十一条：旧城镇改造策略

1．新建型旧城镇：通过引入城市文化设施建设、激活旧区发展新活力，带动城市复兴。形成商务办公、居住服务和休闲旅游多功能混合的发展模式；使土地利用更高效，设施得到进一步完善。

2．更新型旧城镇：将具有历史价值的地区，改造成集娱乐、文化、展览为一体的休闲娱乐用地；保护该区域内有价值的历史建筑与周边的历史风貌建筑群。

3．改建型旧城镇：将旧城区置换出来的土地用于建设绿地、公园、广场和停车场，配套公共服务设施。开发强度可比改造前适当提高。

4．整治型旧城镇：城市外延不扩大，用地性质不发生大的改变。保留旧城镇的形式与精髓，只进行环境景观整治并适当配套相应交通、市政和公共服务设施。

第三十二条：旧厂房改造策略

1．新建型旧厂房：工业用地转变为集餐饮、文娱等多元业态于一体的商业用地，开发强度增加较多。旧厂房重新规划成城市公园或保留旧厂房的结构和机械设备，对产业类历史地段的保护性再利用，开发强度一般较低。

2．更新型旧厂房：促使工业用地转化为绿地、居住用地、商业用地、科研教育用地等。改造空置的旧仓库、旧厂房为创意产业基地或博物馆。

3．改建型旧厂房：以扩大原有工业规模为原则，提高容积率和土地利用率，增加层数，完善配套设施，并可根据交通需求配套增加交通设施，不可改变用地性质。

4．整治型旧厂房：本着提高生产效率的原则，改变和提升原有产业，引进新的生产模式，用地性质和强度不发生改变。

第三十三条：旧村居改造策略

1．新建型旧村居：对城中村原有的部分或全部居住用地变为商业用地、产业用地。按照城市建设的标准进行开发建设，提升公共服务设施、交通设施和市政设施的配套，降低建筑密度，增加开发强度。

2．更新型旧村居：利用丰富的生态、文化资源等，将旧村居更新为文化创意或旅游产业用地。整体开发强度基本不变。

3．改建型旧村居：按照就地改造的原则，将村里空地转变为商业性质用地并与宅基地联合开发。将旧村物业进行拆迁，在此基础上建设公寓式新村，增加必要的基础设施和公共服务设施。开发强度可较大幅度提高。

4．整治型旧村居：在保持村庄用地性质不变的基础上通过村庄规划、土地整合，调整产业结构等方式提高生产力，优化基础设施建设和公共服务设施建设。

第二节 改造模式

第三十四条：模式一：政府主导模式

政府负责拆迁赔偿，进行土地整理，并投入资金主导建设，为完全政府主导的公益型改造模式，该模式适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：

1．政府主导新建型：（1）政府利用零散地块，投资建设基础设施、公共服务设施，满足地区设施承载力的需要。（2）根据城市规划的功能布局，政府对不适应城市发展要求的旧城或失去功能的厂房用地进行改造，并为因改造产生的失业工人提供免费培训，为原改造范围内的居民提供最低生活保障。（3）政府统征统购被纳入城市建成区的农村用地，为失地农民提供全面的社会保障。

2．政府主导更新型：（1）政府统一对旧城区、旧厂房进行翻新、修葺，通过租金和税费的优惠吸引商业、生产性服务业进驻。（2）允许升级改造的工业区适度发展配套的生产性服务业。

3．政府主导改建型：（1）政府主导拆迁补偿等工作，统筹基础设施、公共服务设施和建筑改造的建设与资金投入。（2）政府制定合理补偿标准，并保证拆迁户的安置保障。（3）政府为村民提供社会保障和再就业培训。

4．政府主导整治型：（1）编制专门的保护规划，使新建筑的形式、色彩、层数和尺度与历史建筑保持协调统一。（2）成立改造工作专项部门，监管保护范围内的房屋兴建和修缮。（3）疏解旧城区人口压力，提升居民生活品质。

第三十五条：模式二：政府与市场合作模式

政府前期负责拆迁赔偿、土地整理等工作，后期进行政策指导和规范市场行为，引入社会资金进行市场化运作，该模式适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：

1．政府与市场合作新建型：（1）“政府主导、公众参与、市场化运作”相结合，进行“阳光拆迁”；规范拆迁流程、操作方法，建立监督渠道，实现拆迁过程的“全透明”。（2）政府出资进行旧城镇和旧厂房改造，保障一定资金进行过渡安置。

2．政府与市场合作更新型：（1）采用BOT等模式，政府与开发商共同进行拆迁、土地整理与重新建设。（2）引入市场资金发展休闲、生态旅游业，促进产业结构高级化。

3．政府与市场合作改建型：（1）政府主动调整用地功能，引入社会资金参与土地前期整备，共同进行土地开发经营与管理。（2）合理制定开发强度，平衡改造收益，降低改造难度。

第三十六条：模式三：集体主导模式

由村集体成立经济发展公司，政府负责协作或者给予扶持政策，由该公司进行改造，可采用集体主导的公益型改造或者是集体成立公司的自主性改造两种方式，该模式适用于旧村居和旧厂房改造，具体策略如下：

1．集体主导新建型：（1）集体利用村闲置地作为周转启动地块，建设公寓式新村。（2）对迁出腾空的部分旧村实施拆迁，建设公寓式住宅，用于安置旧村内其它村民。（3）政府予以相关配套设施和政策的支持。

2．集体主导改建型：（1）在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股筹集改造资金。（2）村民参与整个开发，并按照商议的比例分红，保证村民长期收入。

3．集体主导整治型：（1）编制村庄整治规划和详细规划，指导建设。（2）集体提供资金进行改造整治。（3）提倡公众参与，尊重村民意愿。

第三十七条：模式四：集体与市场合作模式

村民以土地入股形式与开发商共同改造旧村，享受利润分红。减少拆迁补偿和征地费用；或由村集体提供项目用地，由开发商垫资建设，建成后让开发商拥有数年的租赁经营权，年限到期后由村集体收回。该模式适用于旧村居改造和旧厂房改造，具体策略如下：

1．集体与市场合作新建型：（1）拆迁资金主要来源于市场，由村集体与开发商共同运作危旧房拆迁与安置工作。（2）村集体以土地入股的形式，与开发商对建成后物业赢利的分红。（3）改造后部分铺位无偿租给开发商经营，将其他铺位的租金用于抵偿建设费用。

2．集体与市场合作更新型：（1）引入市场投资获得启动资金，对村居进行改建、翻新，成为艺术家工作坊与休闲旅游基地。（2）利用集体经济的收益，开展村庄人居环境整治，实现村级经济良性循环发展。

3．集体与市场合作改建型：（1）以集体土地产权置换开发商改造物业，获得补偿与利润分红。（2）不再另行补偿村民宅基地，只按照国家有关政策补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡费用。

第五章“三旧”改造实施机制

第一节 政策保障机制

第三十八条：完善改造前评估

1．建立评估程序。属近期建设项目库内的项目，由实施单位向镇政府（街道办事处）申报确认后，报区三旧办审定；非近期建设项目库内项目，需由镇政府（街道办事处）对改造项目预案进行初审后加具意见，报区三旧办审定后，由区人民政府报市人民政府批准；改造项目预案由区三旧办组织公示。同意后由有关部门召开评审会议进行评估，后报区领导小组审定。

2．明确评估内容。审查改造项目是否属于年度实施计划，实施计划由市、区人民政府编制，有条件的其他各级政府也可以编制计划，对不属于计划内的项目必须提交论证报告；评估项目是否属于本专项规划的改造范围、能否达到改造标准、改造的必要性与可行性；评估社会、经济、环境的综合效益；旧厂房改造项目应重点评估产业主题。

3．实施项目库更新机制。将年度改造计划中的项目列入项目库，各区应对2009-2012年需要打包上报的项目进行严格甄别、科学选择；对于2013-2020年的上报项目库确需增加或调整项目的，对年度改造计划中每年每季度的实施情况进行评估，对入库但还未启动改造的责令退出，并重新论证新的改造项目作补充，通过动态的管理做到论证一批、淘汰一批、开工一批、建成一批。

第三十九条：设定项目准入门槛

1．鼓励城区内的“三旧”改造“优二进三”，凡项目符合市、区重点扶持发展的行业，可享受相应的扶持政策。鼓励旧工业区改造发展金融服务、现代物流、会展业、商贸流通、旅游餐饮娱乐、商务服务和科技服务等现代服务业。如因产业发展需要，在工业区内适度增加配套的办公、物流配送等生产性服务业用地及生活服务设施的，可享受工业地价优惠，其面积比例不超过工业总用地的7%。

2．明确旧城镇改造主体准入条件。旧城镇改造项目用于商业开发，需开发商具有二级以上开发资质，在房地产开发史上无不良记录。取得开发权的企业，满两年建设面积未达总一定比例或已投资额不足的，政府将项目无偿收回。

3．改造后仍为二产的项目必须属于《佛山市产业结构调整指导目录（2007-2020）》中“鼓励发展类”的范畴，并且产业投资强度、土地产出、创税额、人均增加值率必须达到相关要求。改造后的工业污染物排放需百分百达标，新建、改建、扩建项目的能耗指标不得高于国家和省规定的产品能耗限额标准，水耗不得高于国家和省规定的标准，应严格点源的识别和治理，改善和控制工业污染，满足环境保护的要求。

4．对旧村居改造进行分类引导，培育和发展特色主导产业。城区内或周边的村居，鼓励发展现代城市社区和服务业；城郊的村居承接城镇产业转移，产业用地必须统一规划。人文资源丰富、具有岭南特色风貌的村居可引导开展生态、休闲、观光和旅游度假等多种形式的非农业经营活动。

第四十条：提供规划条件

1．改造项目指标确定应严格按照《城乡规划法》规定的“在规划区内出让国有土地，必须在出让前由规划主管部门依据控制性详细规划提出设计条件作为出让条件。”列入改造范围的“三旧”用地，必须编制控制性详细规划和改造方案。对于没有编制控规的“三旧”用地，由主管部门根据总规、项目情况编制控规，主要内容包括：（1）土地开发模式；（2）拆迁户的利益保障；（3）参照本次规划确定地块用地功能和建筑容量控制指标；（4）改造项目的环保要求；（5）改造项目的热环境、风环境以及交通影响等影响评估。

2．对于一些重点项目或用地规模较大的项目，首先由市三旧办对项目进行重要性评估，如列为市重点项目的可根据《广东省城市控制性详细规划管理条例》的规定，因国家、省或地级以上市重点建设需要使用土地的，须以经批准的规划设计条件为依据。

3．确实需要调整控制性详细规划的，由改造主体提出申请、专题论证报告及调整方案，按以下规定执行：（1）符合用地兼容性的地块用地性质调整，报城市规划行政主管部门审批同意后执行。（2）地块相关指标的调整，按照《广东省城市控制性详细规划管理条例》的相关程序执行。（3）管理单元内个别地块的用地性质与相关指标确需调整的。用地性质必须在符合土地兼容性的前提下在本管理单元内的其他地块中进行平衡，相关指标的调整不应超出规定调整的幅度，报城市规划行政主管部门审批同意后执行。

第四十一条：实施拆迁保障

1．利用土地出让金收益建立土地储备基金，用于支付征地补偿安置和拆迁补偿费用。结余资金应逐步提高用于基础设施以及廉租房建设。同时在储备基金中确定一定比例的资金作为储备风险基金，预防可能的资金风险。

2．明确拆迁补偿方式选用原则。（1）按照同地同价原则，及时给予失地农村集体组织和农民合理补偿。原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用，纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、旧村居民和开发商共同享有。（2）城郊旧村改造采取实物补偿方式。实现农民宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，保障农民的就业和生活。（3）政府在市区建回迁房，恢复并延续社区环境，避免中心城区阶层空心化。

3．政府通过储备的闲置土地作为专用的“空转”指标用于建设拆迁安置房，待回迁房或改造项目建设完成后再回迁。

第四十二条：完善土地市场

1．政府加强土地储备和资产管理，集中分散土地，盘活城镇存量土地，收购和储备范围应根据《关于加快建立和完善土地储备制度的通知》（粤府办（2003）34号）第十一条执行。

（1）土地储备机构与银行合作。采用“打包”、“托管”等方式，盘活抵押土地资产。将贷款企业在银行的抵债土地转为储备土地。

（2）创新土地收购储备方式，实行弹性储备。收购储备时可分期支付补偿金。支付首期款后，土地使用者仍可继续使用，政府不收取任何租金，但禁止一切新建设。直到政府决定开发时，政府再支付第二期全部补偿金。

（3）规范收购资金运作，土地储备资金由财政部门监督，来源包括由财政部门直接垫资作为启动资金、以土地作为抵押向银行贷款后通过招标、拍卖出让土地等形式收回的资金以及储备土地经营性收入。

2．明确集体土地征收原则。

（1）位于城市规划区内和以下因为国家和城市建设需要确需征收的土地使用类型：国防、军事用地；城市基础设施、公益事业用地；国家或省重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；抢险救灾修建永久性建筑物和其他设施用地。

（2）除参与村集体组织分红外，村民应纳入城市居民社会保障体系，推进社区管理建设，包括：实行征地补偿准备金制度，在征地前将补偿费用存入国土部门开设的预存专户；解决农民就业培训；与城镇基本养老保险制度适当衔接，对达到退休年龄的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳养老保障统筹费，安排一定比例的留用地发展村集体经济。

（3）用“空转”方式使城中村集体用地转国有，政府不需赔付征地补偿费，农民也无需缴纳土地出让金继续享有土地使用权，但需对土地产权进行登记。

3．鼓励集体建设用地流转，政府要建立土地交易机构规范流转交易行为。不符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的，土地权属有争议的，司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其它形式限制土地权利的，涉及村民住宅用地使用权的集体建设土地不得用于流转。制定有针对性的土地收益分配制度，流转后用地功能必须符合城市规划，具体办法为：

（1）通过出让、转让、出租、转租的方式取得集体建设用地的不得用于商品房地产开发，但可用于保障性住房的建设和工业、商业、旅游娱乐等经营性用地的建设。

（2）将集体闲置用地、公益事业用地流转后用于商业开发的和将集体工业用地流转后用于商业开发的，要向国土部门一次性缴纳土地收益金。出让收益纳入集体财产统一管理，专项用于本集体成员的社会保障支出。

（3）集体建设用地再次流转使土地增值，土地流转方要向国土部门缴纳土地流转增值费。

（4）工业用地和经营性集体建设用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，必须参照国有土地使用权公开交易的程序和办法 进行公开交易。

4．分类型解决历史用地遗留问题。

（1）没有合法用地手续且已使用的建设用地，分为三个时段解决：一是用地行为发生在1987年1月1日之前，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权，经公告无异议后直接办理建设用地确权登记发证手续；二是用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，用地时已与农村集体经济组织或农户签订征地协议，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷，迄今被征地农民无不同意见的，依照1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续；三是用地行为发生在1999年1月1日至2007年6月30日之间，按照1998年修订、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理后按土地现状完善征收手续，凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，无需听证、办理社保审核和安排留用地。

（2）原农村集体申请将农村集体所有的有合法用地手续的建设用地转为国有建设用地的，在农村集体提出自愿改变为国有申请和村民代表大会表决同意的前提下，办理征收手续。

（3）完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2012年完成。2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述办法完善用地手续。

第四十三条：建立报建“绿色通道”

1．纳入当年省、市重点项目计划的“三旧”改造项目可进入“绿色通道”，简化“三旧”改造重点项目的行政审批程序。

（1）下放审批权。按照“权力下放、重心下移”的指导思想，扩大各区审批权限。市、区职能部门都可以行使的审批权，由区职能部门行使；审批权限在市职能部门，但区职能部门属市职能部门派出机构的，由区职能部门行使；审批权限在市职能部门，但由区职能部门行使更有利于提高行政效能的，委托区职能部门行使。对具体“三旧”改造建设项目，需要按《环评法》的要求，编制环境影响评价文件报有审批权的环保部门审批。“三旧”改造项目可按市重点建设项目的审批要求及时限来审批。按照省政府[2006]122号文《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》，对于纳入专项规划或区域性开发的建设项目，其环境影响评价文件的审批权限可适当下放。

（2）简化审批程序。进入“绿色通道”的“三旧”改造项目，按照法律、法规的规定减少审批环节，对部分审批事项压缩工作日，具体过程可由各区另行制定。

（3）建立并联审批机制。成立专项工作的审批办公室，按照“牵头受理，抄告相关、并联审批、限时办结”的审批模式，对于多个部门有审批职能的项目，以牵头部门为主办部门，以其他部门为从办部门。

（4）建立“绿色通道”项目联合审批协调会议制度。在项目审批过程中，可由牵头部门提出，市或区三旧办负责组织召开联合评审会议和协调会议，会议纪要作为并联审批单位办理有关手续的依据。

第四十四条：实行阳光拆迁

1．严格拆迁许可制度，切实做到拆迁项目、拆迁程序、拆迁主体合法，补偿安置到位。拆迁面积超过2万平方米或拆迁户数超过200户的拆迁项目在核发拆迁许可证前，应就拆迁许可有关事项公开听证。拆迁管理部门核查时应从以下几方面保障被拆迁人利益：（1）拆迁人提供的拆迁安置用房必须是符合质量安全标准，属于拆迁人所有且没有设置权利限制、已取得确权书或房地产权证的房屋。（2）拆迁人在申领房屋拆迁许可证前须就改造项目开设专项账户，将拆迁补偿资金缴存入账，确保拆迁补偿安置资金专户专款专用。（3）加强对房屋拆迁单位及其工作人员的资格管理，严格执行有关法律法规和规定，严禁野蛮拆迁、违规拆迁，严禁采取停水、停电、停气、阻断交通等手段。（4）加强对房屋拆迁估价机构及其工作人员的资格管理，估价机构要按照被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积及有关规定，合理确定市场评估价格，严禁违规高评低估。

2．完善“建新拆旧”程序，具体按照以下规定执行：

（1）摸底调查：由拆迁申请人协调相关部门对拟拆迁区域内的房屋状况、权属、使用、居住情况、土地性质、合法房屋、违建房屋、历史遗留问题房屋、华侨房屋等内容开展摸底调查，并将调查数据分类立册。

（2）拆迁评估：按照《城市房屋拆迁估价指导意见》及相关房地产估价规范选定估价机构，估价机构依法、独立、公正地进行估价作业。

（3）拆迁听证：对拆迁户数超过200户的拆迁项目听证意见应作为房屋拆迁管理部门核发拆迁许可证的重要参考依据。

（4）制定方案：拆迁申请人应就拆迁补偿方式、补偿项目和标准等拟定合理可行的补偿安置方案。政府主导的拆迁项目的拆迁补偿方案应具有区政府审批意见。拆迁管理部门应对项目拆迁补偿安置方案是否符合相关政策、拆迁期限的设立是否合理、拆迁计划是否可行、拆迁补偿安置资金是否落实、到位等问题进行审核。

（5）资金监管：拆迁申请人应当设立专门的银行帐户，用于存入和发放拆迁补偿安置资金，房屋拆迁管理部门按规定审查纳入监管的资金额度，确保专款用于拆迁补偿。

（6）拆迁许可：拆迁申请人按照有关规定提交相关资料办理拆迁许可证。拆迁管理部门按照有关规定核发拆迁许可证。

（7）调解监督：拆迁人应当与被拆迁人充分协商拆迁补偿安置事宜。协商不能达成一致意见的，由拆迁管理部门主持进行调解。经调解仍不能达成补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。

（8）现场管理：拆迁人应承担拆迁范围内的房屋安全管理责任，与拆迁管理部门签订房屋安全责任书，明确专人负责拆迁范围内的房屋安全监管。

第四十五条：拓宽投融资渠道

1．通过激励政策吸引社会资本投资。（1）对改造投资主体进行贷款融资的，以贴息的形式提供资金扶持。对改造后为生产性服务业的项目在物业租售推广期间由于物业空置产生租金损失的，给予租金补偿。拆迁单位的拆迁费用和合理利润可以作为征（收）地拆迁补偿成本从土地出让金支付。（2）鼓励投资旧厂房改造。建设连片、高标准、3层及以上厂房为主体的工业园区项目，给予每平方米一定数额的奖励。并设立工业区升级改造专项资金，用于资助升级企业。（3）在拆迁阶段通过招标方式引入企业的，拆迁费用和合理利润可以作为征（收）地拆迁补偿成本从土地出让收入中支付。工业用地在符合城乡规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

2．利用银行的投融资平台筹措资金。（1）政府向银行借贷保障拆迁资金来源，银行采取“即时计息”的优惠方式。（2）银行发行理财产品募集资金，市民收回投资获得收益，政府获得资金进行改造，实现三方共赢。（3）试行“土地银行”政策，政府组织成立农村土地信用合作社，把农民的承包地、集体建设用地进行“零存整贷”，引入存贷机制，鼓励农民将承包土地经营权规范、有序地流转。

3．政府通过捆绑开发的方式，把市场项目和公益项目结合起来，用前者收益填补后者资金缺口。（1）政府直接把从市场开发项目中所获得的收益投入到公益项目的建设中。（2）政府与开发商以“公私合作伙伴（PPP）”的关系建设公益项目，依靠开发商的资金完成项目建设。待项目完成后，政府给予开发商一定的特许经营权，或者通过政府租用的方式，使其逐步收回投资并获益。

第四十六条：加大财政扶持力度

1．设立“三旧”改造专项资金。专项资金主要来自政府从“三旧”改造中所取得的土地出让金和财政配套扶持资金。专项资金主要用于涉及“三旧”改造的市政设施和公共设施建设、因公共利益需要整体搬迁安置中的非市场化的部分以及弥补综合整治项目资金缺口的专项补贴。

2．鼓励在改造区域设置公益性项目或开放空间，按照提供的面积，给予容积率奖励或经济奖励。对政府改造基础设施涉及的地方行政事业收费减半收取。在年度政府投资计划中安排专项资金用于升级改造工业区和旧村居更新整治。

3．对改造项目土地的出让金给予一定比例返还用作支持发展的专项基金。通过“招拍挂”方式出让的原企业用地土地纯收益不高于60%，以及市、区通过征收农村集体土地实施旧村庄改造进行经营性开发，所获得利润不高于60%用于“三旧”改造专项基金扶持企业和村集体发展。专项基金根据扶持用途分类制定比例，对用于搬迁新址的企业和村集体安置房建设的，比例应较高；对于被淘汰和破产的企业比例可相对较低。

4．农村集体经济组织实施旧村改造的，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除不得用于商品住宅开发外，可以申请改变土地使用功能，不需补缴土地价款。

第二节 各区改造建议

第四十七条：禅城区政策建议

1．完善土地市场加强国有土地收购储备，实行弹性储备，调控一级土地市场。鼓励集体土地流转，建立相应流转机制，促进分散孤立的土地整合开发。

2．鼓励捆绑开发，实现规模化改造。土地权属人发生改变的捆绑改造项目，政府与开发商通过协议方式，减少土地出让金和其他相关费用，并通过土地收益一定的百分比支付拆迁补偿。

3．免缴农村集体建设用地使用权流转基础设施配套费和下调土地确权的事业性收费。充分利用现有改造专项基金，适当提高补偿标准，降低拆迁难度。

第四十八条：南海区政策建议

1．积极进行零散土地整合和置换，优化“碎地重划”措施。在土地合法、面积相近、价值相等和村民代表大会同意的情况下，经市政府批准，集体建设用地与国有建设用地、集体土地之间可直接相互置换。

2．鼓励“三旧”项目转变用地性质进行产业提升。集体建设用地转变用地性质需符合城乡总体规划和土地利用总体规划，土地权属人不改变的情况下可简化相应转变程序。

3．鼓励社会资本参与改造。坚持“政府引导，市场主导”，因地制宜运用各种改造模式。政府有针对性的给予利息补贴、出让地价款和相关税费的鼓励政策。

第四十九条：顺德区政策建议

1．加快土地确权，解决历史遗留问题。对符合土地利用总体规划和城市总体规划的历史违法用地建筑，未办用地手续或用地手续不全的，在改造期限内，允许其办理临时建筑手续，并享受有关三旧政策。

2．鼓励以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。

3．合理制定开发条件，防止过度开发。用地建设指标应按照所在区域的控规相关要求进行，属于重点项目的开发指标应具有弹性，经区三旧办会同区规划、国土、建设、经贸等部门联合审核后，报区政府审批。

第五十条：三水区政策建议

1．根据具体改造类型，针对性地制定开发改造流程，为改造实施提供明确的指引。

2．制定合理的补偿标准，采取多样灵活的补偿方式和奖励方式，拆迁过程中做到过程公开、制度透明、全民监督，提高改造积极性保障拆迁权益。

3．加强市场化运营，鼓励吸纳社会资金，有针对性的给予利息补贴、出让地价款和相关税费的鼓励政策，对利润较低的项目可鼓励实行利润异地补偿措施。

4．继续发挥“旧城镇建设改造中心”的融资作用，增强政府主导作用,增加改造资金来源。

第五十一条：高明区政策建议

1．通过捆绑式改造“肥瘦搭配”，实现规模化改造和公共利益最优化。

2．扩展资金来源，加大与金融机构合作，鼓励和引导各类担保公司和金融机构参与“三旧”改造，利用其投融资平台筹措资金。

3．加大市财政对高明的支持，共同设置专项改造基金。

4．针对旧村居改造，完善土地整合与拆迁的相关配套措施和后继政策，鼓励集体土地流转和集约利用。

结语

一、通过“三旧”改造带来的经济效益评估

通过“三旧”改造将产生可观的经济效益。一方面，“三旧”改造在促进城市的产业增收、拉动经济增长、土地开发升值等方面将发挥重要的作用；另一方面，“三旧”改造将节约土地资源，提高土地的使用效率，充分发挥土地的利用价值。

（1）带动经济效益的稳步上升，实现产业转型升级

“三旧”改造的大部分项目属于赢利性项目，其经济收益不仅用于维持项目自身运营成本，还增加了财政税收，产生利润促进了相关产业的发展。通过“三旧”改造可以带动建筑、建材、冶金、轻工、化工、机械、电子、森林、能源、交通、金融、市政、邮电、纺织等10多个行业、40多个相关产业的发展，有效拉动国民经济增长。以投入产出计算，基于1.0元投入，可带动相关行业增加1.7～2.2元产值。初步估算佛山“三旧”改造的项目建设总投资为5784.9亿元（项目总投资＝固定资产投资＋建设期贷款利息＋铺底流动资金），根据投入产出比，预计可带动相关产业的产值达9834.3亿元～12726.8亿元。

（2）挖潜建设用地，解决土地的制约瓶颈

“三旧”改造将节约土地资源，引导城市集约、紧凑发展。通过“三旧”改造，将为佛山城市发展提供15551万平方米高效建设用地，带动土地经营模式由粗放型向集约型转变，提高土地的使用效率，充分发挥了土地的利用价值，带来可观的经济收益。

二、通过“三旧”改造带来的环境效益评估

“三旧”改造在充分利用原有设施的基础上，通过积极改造形成新的城市功能空间，提升了城市形象，对城市环境的改善起到了十分积极和重要的作用，创造了较好的环境效益。

（1）改善生态环境，保护生态安全格局

佛山通过“三旧”改造，可增加城市公共绿地面积837万平方米，区域绿地面积858万平方米。“三旧”改造增加了城市的空地率，有效改善城市的热环境和风环境，对于城市整体生态环境的改善发挥了重要的作用。

（2）改善城市空间环境，提高人民生活质量

“三旧”改造通过开发强度的控制，改善了居民的居住环境，引导城市空间环境质量的整体提升。对于旧城，一方面通过旧城改造疏解主城人口，通过房屋改造、配套公共设施、增加绿地等手段改善居住环境质量；另一方面结合旧城物业改造、城市环境整治，建设设施完善的现代住区。对于旧村，通过“抽疏”的方式逐步降低“旧村居”内部的建筑密度，更新和完善公共服务、市政基础设施，梳理出公共绿地和活动场地，改善“旧村居”的内部环境。

（3）降低环境治理成本，实现可持续发展

通过“三旧”改造“腾笼换鸟”，对功能结构不合理、能耗大、污染严重的旧城、旧厂进行综合整治，提高了城市的整体运作效率。“三旧”改造后，生产、生活污染量减少，社会环境综合治理成本降低，有利于经济、社会的可持续发展。

三、通过“三旧”改造带来的社会效益评估

“三旧”改造按照“充分利用、逐步改造”的方针，在充分利用原有设施的基础上，进行维修、改建和扩建，整体社会效益显著。

1．改善居住条件，增加居住面积

佛山通过“三旧”改造，综合治理了诸如城中村等脏乱差现象，大大改善了居民的生活环境，获得了较好的社会效益。通过“三旧”改造，居民的居住条件得到改善，从原来的以三类四类居住用地为主转变为以二类居住用地为主，可提供二类居住用地2719万平方米，商住混合用地2206万平方米。

2．增加基础设施，完善城市功能

佛山通过“三旧”改造，公共服务设施、市政公用设施等得到了明显的改善。可提供公共服务设施用地3774万平方米，市政公用设施用地54.52万平方米，道路用地371万平方米，设施的增加和完善将大大改善民生，改善城市的建设面貌，对于城市结构和功能的优化将发挥重要的作用。

3．激活城市活力，提升城市形象

通过“三旧”改造，一方面改变了原来脏乱差的城市形象，创造了良好的城市景观，提升了城市的整体竞争力；另一方面，新项目的开发打破了“三旧”原有沉寂的空间，激活了城市的社会和文化空间，实现了城市功能的复合与活力的再生，降低了犯罪率，促进了社会和谐。同时，“三旧”改造诸多项目的大量建设、运营也将为地区劳动就业的增加发挥重要的作用。