佛山市顺德区人民政府

关于严格管理高效利用土地的意见

顺府发〔2006〕22号

各镇人民政府、街道办事处，区各有关单位：

　　为认真贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号）及省、市有关文件精神，进一步严格土地管理，优化土地利用结构，促进节约集约用地，提高土地利用效益，保障全区经济社会持续健康协调发展，提出如下意见。

　　一、明确土地利用管理的指导思想

　　根据目前顺德人多地少、后备土地资源相对匮乏、城市化水平较高等特点，按照落实科学发展观、构建和谐社会以及建设社会主义新农村的要求，今后一段时期顺德土地利用管理的指导思想是：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，贯彻落实“挖潜、利用、控管”六字方针，坚持走可持续发展之路；加强土地统一管理的组织领导，形成全区土地资源统一管理、统筹调配新格局，建立城乡协调发展、利益共享的新机制；强化土地利用总体规划和年度计划的指导调控作用，调整优化用地布局和产业结构，努力构建发展集约型、资源节约型社会；着力整顿土地市场秩序，严格规范土地市场行为，健全集约、节约用地机制，充分挖掘存量建设用地潜力，提高土地利用效率；进一步完善土地储备机制，加大土地储备统一管理力度，增强政府运营储备土地和调控土地市场的能力；继续推进和深化农村集体土地管理制度和征（使）用土地制度改革，在有利于推动社会主义新农村建设以及统筹考虑区、镇、村三级土地利益的前提下，进一步完善土地利用管理的相关制度。

　　二、加强土地统一管理的组织领导

　　成立区土地管理委员会，负责综合指导、组织、协调、监督全区土地利用及管理工作，对全区土地利用及管理的重大事项进行决策并监督实施。

　　区土地管理委员会每季度定期召开一次会议（特殊情况下区土地管理委员会主任可决定临时召开会议），研究决定本区土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地出让计划、经营性建设用地供应计划、基本农田保护、土地市场调控、土地储备运营、土地执法监察、权属纠纷调处及土地管理政策制定等重大事项，并向各成员单位部署工作任务。

　　三、强化土地利用总体规划和年度计划的指导调控作用

　　（一）科学修编并严格执行土地利用总体规划。根据区域产业结构调整和城镇体系布局的变化，修编区、镇两级土地利用总体规划，合理确定城镇、村庄建设用地和工业用地特别是省级科技工业园的用地规模和范围。除现有河流、山地等不得开发建设的土地之外，必须确保全区的生态安全用地（包括基本农田保护区、山林保护区、生态敏感区、水源保护区等）不少于25万亩，并通过规划确定具体用地范围。对于规划确定的基本农田保护区，通过财政补贴的方式严格加以保护。

　　（二）建立区、镇、村统一协调的规划管理体系。修编镇级土地利用总体规划要以区级土地利用总体规划为依据，建设用地总量不得超过区级土地利用总体规划确定的控制指标，基本农田保护区面积和耕地保有量不得低于区级土地利用总体规划确定的控制指标。城市总体规划、村镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，建设用地规模不得超出土地利用总体规划确定的规模。

　　（三）严格执行土地利用年度计划。统一由区土地管理委员会根据上级国土资源管理部门下达的农用地转用年度计划和经营性建设用地年度供应计划，研究确定当年办理农用地转用和经营性建设用地供应的具体范围，优先确保区、镇（街道）重点基础设施建设项目、加强经济社会发展薄弱环节建设项目以及重点招商引资项目用地。

　　四、健全工业项目节约集约用地机制

　　（一）坚持集约发展工业的战略不改变，统筹全区工业的规划布局。工业发展重点向省级科技工业园以及城镇规划工业用地（原集约工业区）集聚，鼓励农村集体经济组织以土地入股的方式参与工业项目的开发。确需在城镇规划工业用地（原集约工业区）之外开发工业用地的，在符合土地利用总体规划、城镇与村庄建设规划、产业政策以及环境保护要求的前提下，经区政府批准，可在城镇规划工业用地（原集约工业区）之外适量开发工业用地。

　　（二）提高工业项目准入门槛。根据《广东省工业项目建设用地控制指标（试行）》（粤国土资发〔2005〕156号，以下简称《控制指标》）的有关要求，分级设定各类产业用地投资强度，提高产业项目准入标准，重点吸引投资密度大、科技含量高、创税能力强、节能低耗等有利于改善我区经济结构的产业项目。

　　（三）实施工业项目建设用地控制指标制度。工业项目的建筑系数不得低于30%，容积率不得低于《控制指标》中规定的标准；工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、培训中心等非生产性配套设施，严禁圈占土地建设“花园式工厂”。

　　（四）强化工业项目用地的批后管理。顺德科技工业园开发中心及各镇、街道要跟踪项目建设进度，对未按规定时限开发建设的项目及时进行清理，由国土资源管理部门负责征收土地闲置费，必要时无偿收回土地使用权；要跟踪项目的投资强度等指标是否达到合同约定标准，在合同规定的期限内不能达标的，按合同约定或政策规定处理。规划部门要跟踪项目是否按照规划控制指标进行建设，并严格进行验收，验收不合格的，依照有关规定进行处理。

　　（五）制定鼓励节约集约用地的政策。制定工业项目地价与土地集约度的调节系数，在严格执行不低于协议出让土地最低价的基础上，对经考核评估不符合土地集约最低要求的项目用地适当提高供地价格，对符合土地集约要求的项目用地适当给予价格优惠。对新增工业项目土地集约度达标的镇（街道）在用地政策上予以倾斜，以用地指标为杠杆，积极扶持集约用地项目，遏制低水平利用土地资源的行为。采取补贴和设限并举的方式，鼓励企业挖潜使用地上和地下空间，对工业用地在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率增加容积率的，不增加收取土地出让金。

　　（六）控制和整合现有低效工业用地。严格控制村级工业用地规模，调整完善村级工业用地布局，除少数符合规划、具有一定规模且土地利用集约度较高的予以保留外，对其他分散低效的村级工业用地通过关、停、并、转等方式逐步置换到规划的城镇规划工业用地（原集约工业区）范围。制订扶持优惠政策，鼓励建设多层标准厂房，引导中小企业特别是民营企业入驻，以满足达不到建设用地控制指标的中小企业的发展需求，促进中小企业集聚发展。

　　五、健全住宅用地节约集约利用机制

　　（一）大力提高住宅用地开发强度。坚持以建设多、高层商品房为主的原则，在国家现行土地政策未改变的情况下，不得再新增别墅式住宅用地项目；未经区土地管理委员会批准，已出让的土地不得调整为别墅式住宅项目用地。农村要大力推行农民新村和农民公寓建设，鼓励农民进城或搬进农民公寓，对腾出的住宅用地或满足农民居住需求后剩余的住宅用地由村集体回收或由土地储备机构收购。积极开展农民公寓建设的试点工作，建立并逐步完善相关制度，条件成熟时在全区推广。

　　（二）加强农村宅基地管理。禁止城镇居民向农村集体经济组织购置宅基地，对城镇居民在农村违法购买和建造的住宅不予发放房地产权证。

　　（三）积极改进拆迁安置补偿方式。切实贯彻落实国家有关房屋拆迁的法律法规和政策，改变传统易地安置补偿的拆迁安置补偿方式，实施以货币补偿和房屋产权调换的方式进行补偿和安置。

　　六、充分挖潜，努力盘活存量建设用地

　　（一）加大处置闲置土地的力度。对历史上形成的闲置土地，根据不同的形成时期甄别情况进行处理。已供土地非因政府或司法部门的原因造成土地闲置的，须缴纳土地闲置费，工业用地按18元/平方米缴交，其他用地（不含公开交易出让地块）按60元/平方米缴交，公开交易出让地块按土地使用权出让合同约定的土地闲置费的上限缴交；现有的闲置超过两年的土地，缴交土地闲置费后必须在2007年6月30日前动工建设，逾期未动工建设的，按法律、法规规定予以收回。属金融机构的抵债土地闲置的，按照《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》（粤国土资发〔2004〕73号）的规定，采用出售、收购、托管和土地调换等方式加快处置和利用。要防止产生新的闲置土地，今后对已供建设用地，用地单位要严格按合同规定的期限开发建设，否则按国土资源部《闲置土地处置办法》有关规定予以处置；新推出地块的出让（或流转），须在土地使用权出让（或流转）合同中明确约定具体建设进度、期限及土地闲置后的处置办法等内容。

　　（二）充分挖掘存量建设用地潜力。通过加大土地收购储备力度、吸引投资者参与旧城改造等方式，整合现有低效利用的建设用地，充分挖掘城市存量土地潜力，将提高土地集约利用水平与旧城改造相结合，与优化城镇经济结构、工业结构及土地利用结构相结合。

　　七、进一步加强土地市场管理

　　（一）进一步完善土地公开交易制度。凡经营性建设用地出让，必须采取招标、拍卖或挂牌等方式公开交易；国有企业、集体企业和公有经济成分占主导地位的公司、企业的土地使用权转让（含以土地使用权为条件进行的合营合作建房），须以公开交易的方式进行；经依法批准转让原划拨土地使用权的，应按照有关规定补缴土地出让金。

　　（二）探索推行国有建设用地租赁制。在现有土地批租制的基础上，根据企业的生长周期和中小企业的实际需要，探索推行国有建设用地租赁制，土地租赁年限可根据企业的实际需要在国家规定的范围内灵活确定。

　　（三）严格规范国有土地使用权的协议出让、转让行为。协议出让土地的最低价不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费、通平费以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和，不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。转让土地使用权的，转让双方必须如实申报成交价格，国土资源管理部门根据基准地价和标定地价对申报价格进行审核。

　　（四）调整工业用地地价政策及相关优惠政策。适当提高工业用地价格，逐步推行工业用地公开交易制度。在城镇规划工业用地（原集约工业区）范围内尚未被认购及计划推出的地块，除区、镇（街道）重点招商的项目用地外，逐步按公开交易的方式供地。

　　（五）严格按规定收取转变土地用途、延长土地使用年限以及改变土地规划设计条件应补交的土地出让金。

　　（六）土地出让年限严格按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定执行。住宅兼容其他用途或其他用途兼容住宅用途的土地，规划部门在规划时应区分各用途所占土地或所分摊土地面积，国土资源管理部门以不超过国家规定相应用途的最高年限分别确定其土地出让年限，不再全部执行70年出让年限；规划难以区分或未区分的，在办理房地产权证时根据规划验收时确定的用途按上述原则确定各用途土地出让年限。

　　（七）限期清理欠缴的土地出让金。已出让土地欠缴土地出让金或其他有关税费的，由财政部门会同国土资源管理部门限期清理。今后出让的土地，未按土地出让合同约定付清土地出让金的，不予发放国有土地使用证，同时按合同约定收取土地出让金滞纳金。

　　八、进一步增强政府的土地运营能力

　　（一）进一步完善政府土地储备机构。建立以区为主、镇（街道）为补充的统一的土地储备管理机制。区土地储备发展中心负责指导协调各镇、街道土地储备工作，制订全区统一的土地储备计划和区、镇两级土地储备利益分配方案。镇级土地储备机构名称统一为“XX镇（街道）土地储备发展中心”。区、镇两级土地储备机构实行分工合作，今后各镇新增的城镇建设用地主要由镇土地储备发展中心负责征收储备，中心城区新增的城市建设用地由区、街道土地储备发展中心联合征收储备并实行利益共享。

　　（二）加强土地储备项目的可行性研究。通过对成本投入、预期收益、投资风险等的分析研究，选择合适的土地储备项目，有计划、有步骤地开展土地储备工作，提高经济效益，实现土地储备资金投入的良性循环。

　　（三）加大土地收购储备力度。区、镇土地储备机构要加大对存量闲置建设用地的收购、储备力度，对由工业、仓储类用地根据城市规划调整为经营性房地产用途的土地，要严格执行《关于对我区转变功能建设用地进行土地储备的通知》（顺府发　　〔2005〕34号）规定，确保政府掌握调控土地市场的主动权。进一步增强区、镇两级政府推出经营性土地的计划性，保持土地市场健康发展，保障政府土地收益。

　　九、继续推进农村集体土地管理制度和征地制度改革

　　（一）统筹城乡土地发展权。对全区土地实行统一规划、统一管理、统一调配，由区土地管理委员会统筹和调控土地的发展权，兼顾各方利益，调整土地出让收益分配办法，形成区、镇、村土地利益共享、城乡协调发展的机制。

　　（二）加大村庄撤并和“城中村”改造力度。对零星分散规模较小的自然村，制定优惠政策，加大撤并力度，引导其向城镇或中心村集中；对于已进行村改居的“城中村”，加大城市化改造力度。

　　（三）进一步完善集体建设用地流转制度。推行集体建设用地使用权租赁制，逐年收取租金。在符合有关规划的前提下，鼓励村集体经济组织开发建设农贸市场、各种专业市场以及商业、服务业、旅游业、员工村、仓储物流等物业，发展低风险、收益稳定的租赁型物业经济，拓展集体经济的发展渠道。鼓励农村集体经济组织探索通过集体建设用地作价出资、入股、联营等形式参与基础设施建设项目或其他具有稳定收益的项目。

　　（四）进一步完善征地留用地政策。今后征（使）用土地要根据一定时期内征（使）用土地的总量，由所在镇（街道）根据城市规划的要求，按征（使）用土地面积的15%为被征地单位预先划定留用地的具体范围，明确其用地性质，经规划、国土资源管理部门确认后报区政府核准，并根据征地实施情况分期分批办理留用地的农用地转用手续。

　　（五）积极稳妥探索征（使）用集体土地的新思路、新途径。今后城镇建设用地特别是工业园区用地，除可以采取一次性支付补偿款征收土地的方式外，允许征地单位与农村集体经济组织约定补偿款支付办法等方式征收土地。土地补偿支付方式经由集体经济组织股东代表大会讨论通过后以协议的方式约定。农业项目的建设可以采取向农村集体经济组织支付租金的方式进行统一招商引资和开发建设。

　　（六）实施征地补偿款预存制度。根据《关于试行征地补偿款预存制度的通知》（粤国土资发〔2005〕153号）要求，结合我区实际认真落实该项制度，确保征地补偿款及时足额兑现，有效保护被征地农民的合法权益，维护社会稳定。

　　十、加强执法监察，严肃查处土地违法行为

　　严格执行土地管理法律法规和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），进一步加大国土资源执法监察工作力度。坚持预防为主，预防和查处相结合，严肃查处土地违法案件，严格执行责任追究制度。进一步完善土地执法监察动态巡查制度，扩大巡查范围，提高巡查质量，认真落实动态巡查工作责任制，并充分利用卫星遥感监测成果查处土地违法行为。建立以政府牵头，规划、建设、国土、行政执法、公安、工商、水利、供水、供电等相关部门参加的执法协作机制，从源头和出路上遏止违法用地行为。

　　十一、本意见自2006年7月1日起施行，我区原有关规范性文件或其他规定与本意见不符的，以本意见为准。

佛山市顺德区人民政府

二○○六年六月二十九日