中共广东省委、广东省人民政府关于印发《广东省城镇化发展纲要》、《关于推进城镇化的若干政策意见》的通知

粤发〔2004〕7号

各地级以上市党委、人民政府，各县(市、区)党委、人民政府，省委各部委，省直各单位，省各人民团体，中直驻粤各单位：

　　《广东省城镇化发展纲要》、《关于推进城镇化的若干政策意见》已经省委、省政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

中共广东省委

广东省人民政府

二〇〇四年三月二十八日

关于推进城镇化的若干政策意见

　　为确保《广东省城镇化发展纲要》的顺利实施，加快推进我省城镇化进程，现就有关政策提出如下意见。

　　一、切实做好规划，促进城乡、区域的协调发展

　　(一)完善城乡规划编制体系。经济社会规划体系要切实加强经济社会发展规划与空间战略规划的衔接、协调。空间战略规划要重点加强城镇体系规划、城镇总体规划、重点发展地区规划，并由规划行政主管部门牵头组织编制和实施。行业规划、专项规划和下一层次规划要服从空间战略规划和上一层次规划。由专业部门编制的行业规划、重点专项规划，如涉及空间布局，须经发展改革部门、规划行政主管部门会审同意后方可报批。城乡近期建设规划的编制要与经济社会发展五年计划同步进行，并突出抓好控制性详细规划的编制，合理确定强制性控制内容以及基础设施、公共服务设施的建设时序和空间布局。各种规划要突出体现维护城镇公共空间、基础设施共享的原则。

　　逐步推进城乡一体的空间战略规划，把规划覆盖到行政区域内的乡镇、村。通过空间战略规划的引导和综合调控，打破城乡阻隔，依托城镇实现区域产业和人口的合理集聚，实现资源的集约利用，增强城镇的辐射带动作用，促进城乡协调发展，共同繁荣。

　　(二)健全城乡规划实施体系。建设项目可行性报告必须附有规划行政主管部门核发的选址意见书，不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序。严格执行“一书两证”(选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证)规划管理制度。各类开发区、高教园区、工业园区(高新技术园区)、旅游度假区等的设立，必须符合国家政策要求，从严控制，并统一纳入城市规划管理。城镇规划区内，没有编制控制性详细规划的地块不得划拨、出让和开发建设。

　　(三)加强规划实施过程的监督。规划审批、实施和调整必须通过法定程序。设市城市要建立健全由党政主要领导、政府相关部门负责人、专家以及社会各界人士参加的城市规划委员会和城市规划建设管理联席会议制度，对城市规划进行审议和监督。实行规划公示制度和听证制度，大力提倡公众参与规划编制、审批、实施和调整的全过程，加大全社会对规划的监督力度。

　　强化规划行政主管部门的监督职能，加强和充实城市规划监察力量，对强制性指标和指导性指标实行动态监控与督查。建立城乡规划的行政检查、行政纠正和行政责任追究制度，具体办法由省监察厅会同省建设厅制订。

　　(四)建立区域协调机制。在省域城镇体系规划指导下，编制重点发展地区的空间战略规划，对区域内环境保护、资源开发利用、产业发展、重大基础设施布局等进行协调，推动区域内基础设施共建、共享，防止重复建设、资源浪费和环境污染。要对《珠江三角洲城镇群协调发展规划》的实施加强监督，促进珠江三角洲城镇群协调与互动发展。省政府有关职能部门履行对重要的地方规划和具有区域意义的重大基础设施建设项目的规划进行审议的职责。

　　鼓励大中型企业通过投标、收购、兼并、重组等形式，对区域性的高速公路、轨道交通、信息网络、供水、供气、污水处理和垃圾处理等基础设施和公共服务设施项目进行建设，实行跨地区、跨行业建设与经营。对相邻城市共建、共享的基础设施和公共服务设施项目，应建立使用收费协调制度，使收费范围和标准相一致。共建、共享项目的建设资金由共建城镇自筹的，其银行贷款利息可由上一级人民政府根据自身财力情况给予一定年限的财政贴息补助。区域基础设施共建共享的具体管理办法由省发展改革委会同省建设厅等有关部门制订。

　　二、调整与优化产业结构，增强城镇综合竞争力

　　(五)培育具有区域优势的主导产业。抓好产业规划，确定和培育本地特色优势产业，提升产业的竞争力。走新型工业化道路，实现工业化、信息化与城镇化互动发展。

　　中心城市要以提高城市综合竞争力为核心，大力推动技术创新、体制创新和环境创新，积极发展高新技术产业和现代生产、生活服务业，强化中心城市功能与作用。珠江三角洲要以提高产业竞争力为核心，促进产业分工与协作，提高产业配套能力，推动产业转型和优化升级，着力打造全球现代制造业基地，加快区域经济一体化进程。东西两翼和粤北山区要以促进县域经济发展为核心，加快工业化进程，大力发展资源加工型、劳动密集型和地方特色工业。支持农业专业合作组织和龙头企业的发展，提高农民组织化程度，实现农业产业化经营，提高自我积累、自我发展能力。鼓励与扶持中心镇发展特色经济，增强其对周边农村的辐射带动作用，促进农村富余劳动力向城镇转移。

　　大力推进信息化。在重点工业行业建立信息技术创新体系，提高行业的核心竞争力。开展城镇信息化试点工作，大力推广电子政务、电子商务服务。城镇信息化基础设施建设要纳入城镇建设规划。

　　(六)培育产业园区，实现产业集约发展。在按照国家有关政策要求认真做好各类开发区清理整顿工作的基础上，以优势产业为基础，以项目为依托，重点规划建设一批符合国家政策和城乡规划的产业园区。通过完善基础设施和生产、生活配套服务，引导产业关联度高的企业落户园区，形成产业集群，实现产业集约发展。各市应对市内各类园区建立一元化管理体制，统一对外，避免各园区竞相提供优惠政策，恶性竞争。鼓励招商引资项目向园区集中。

　　(七)扶持东西两翼和粤北山区发展工业。凡省级以上批准的建设项目，由省安排用地指标。使用新征土地的，在落实农民征地补偿前提下，应缴纳的各项收费，按规定中的最低标准征收。其中，经省级科技行政主管部门审定的先进技术企业、高新技术企业及其投资开发项目，经省经贸行政主管部门认定的技术改造和技术创新项目，经省农业行政主管部门认定的省级农业龙头企业，在被认定或实施技改期间，新取得的土地使用权应缴纳的土地租金予以缓收。

　　建设项目符合国家有关政策规定的，经相应部门审核确认后，可享受进出口设备减免税、购置国产设备抵免新增所得税等政策。经省经贸行政主管部门审核符合国家和省技改贷款贴息条件的，优先安排贷款贴息。

　　三、创新土地利用管理制度，提高土地利用效率

　　(八)实行土地用途管制和兼容性相结合制度。按照土地利用总体规划和城镇总体规划用途管制和兼容性的要求，对土地开发建设进行控制和引导。对与城镇发展不相适应的控制用地，在不突破土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模前提下，允许当地政府对具备兼容性的地块进行调整、置换，报原规划审批机关批准。继续推行易地开发补充耕地工作。

　　(九)加强建设用地管理。鼓励集约利用土地，防止企业“圈地”和低效用地。对园区内企业两年内未建厂房的用地，要依法收回。园区内土地出让金的优惠，只限于企业在该用地内建成厂房及配套建筑物占地面积两倍的用地。其余土地要严格按照国土资源行政主管部门核定的标准收取土地出让金，并根据土地升值情况，每两年补交一次土地出让金差额，直到厂房建成为止。

　　(十)盘活存量建设用地。加大土地整理力度，整理农村居民点及“空心村”、工矿企业废弃地，鼓励与扶持中低产田改造，清理与调整合并工业园区。原有建设用地整理复垦成耕地的，经省国土资源厅会同省农业厅验收合格后，可作为建设占用耕地指标。

　　(十一)建立土地收购储备制度。把土地储备机构收回或收购的闲置土地、利用率低的土地纳入城镇建设用地储备库。原有建设用地改为经营性用地的，也应由土地储备机构收回或收购，重新按招标、拍卖、挂牌等公开交易方式提供。储备土地可向银行抵押贷款用于土地收购。

　　(十二)对中心镇和贫困山区县适当给予用地支持。对中心镇建设用地，在国家每年下达的年度用地计划指标之外，设立农地转用专用指标，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”原则管理。经省建设厅会同省发展改革委、省国土资源厅核定用地规模的中心镇，可享受该政策。

　　经市、县政府批准，土地使用权出让金可以分期缴纳，用地单位可按已缴出让金的份额，申请办理土地使用权登记发证手续。

　　(十三)简化用地审批程序。城镇建设用地规划范围内的项目用地，涉及农地转用和征用土地审批的，只需申报转用和征用手续，不需申报具体项目材料。具体项目由当地政府自行审批。新增建设用地的报批，可由当地国土资源行政主管部门直接请示上一级国土资源行政主管部门，已由县级政府组织会审的，上一级政府不再召开用地会议重复会审。对上述情况，省国土资源厅的审批时间为20个工作日。

　　四、运用经济规律，加快城市建设体制改革

　　(十四)优化财政投资结构。各级政府要加快建立公共财政体制，及时调整财政投资方向，优化支出结构，加大基础设施和公共服务设施的投入，并切实加强对区域大型基础设施和公共服务设施共建共享的引导。

　　(十五)经营好城镇建设用地。政府通过垄断土地一级市场，实施土地储备制度，规范土地市场，实行经营性用地招标、拍卖、挂牌等方式，提高土地收益。城镇建设资金可授权城镇建设投资公司经营，实行综合开发，滚动增值。依法试行各种有偿使用方式，将工业用地土地使用权一次性出让改为出让、租赁、作价入股等。

　　(十六)加大城市建设投融资体制改革力度。拓展融资渠道，实行市场化运作，引导社会资金投入基础设施和公共服务设施建设。推进基础设施代建制，降低建设成本，提高建设水平。支持市政公用企业改制为股份制公司或发行企业债券。

　　(十七)加快市政公用事业改革。政府有关部门要与直接经营管理的市政公用企业彻底脱钩。现有生产性、经营性和作业性市政公用事业单位，要实行企业化改制，将其履行的政府职能全部划归政府管理部门。全面放开市政公用工程和设施的设计、施工以及设施维护、绿化养护、道路保洁等市场，允许社会力量组建作业公司，通过公开竞争承接业务。推行市政公用事业的特许经营，提高城市供水、燃气、污水处理、垃圾处理及公共交通等行业的运营效率和服务质量。按照使用者付费和保本微利的原则，合理确定市政公用事业产品和服务的价格。健全价格听证制度，规范定价行为。

　　五、深化户籍管理制度及配套改革，消除推进城镇化的体制障碍

　　(十八)加大户籍管理制度改革力度。从2004年起，全省取消“农转非”计划指标，将入户审批制度改为核准制度，以准入条件取代进城人口控制指标。对符合准入条件人员，户籍管理部门在审核相关证明材料后，在规定时限内办理入户手续。条件成熟时，全省取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口等户口类型的划分，对城乡户口登记实行一体化管理，统一称为居民户口。届时，力争全省基本实现按照公民的实际居住地登记户口，即对在我省长期居住(一年以上)且拥有合法固定住所的公民，一律在其实际居住地登记为常住户口。

　　进一步加强流动人口管理。公安等有关部门要将流动人口管理和服务的任务与社区功能有效整合，实行实有人口管理。完善暂住人口计算机信息网络系统功能，全面、及时掌握暂住人口的动态，特别是数量、从业方向、教育水平、居住分布、流动趋势等方面的信息，建立流动人口综合数据库。

　　(十九)放宽城镇准入条件。凡到我省城镇就业的具有一定学历、专业技术职称、高级以上职业技术资格并符合当地发展需要的专业技术人员、高级技能人才和管理人员，在我省购买商品房、投资兴办实业和捐办公益事业人员，准许其本人及直系亲属在实际居住地入户。外商、华侨和港、澳、台同胞在我省投资兴办实业的，可准许其境内的直系亲属入户。除广州、深圳市夫妻投靠入户需一定婚龄条件外，其他城镇对夫妻及直系亲属要求投靠迁移入户的，应及时办理手续。凡在建制镇有合法固定住所、相对稳定生活来源的农村居民及随同居住的直系亲属，准予其取得城镇户籍。

　　对上述情况入户的居民，当地政府及有关部门不得收取城镇增容费或其他类似费用。各地级以上市可根据当地实际情况，制定户籍准入条件。

　　(二十)完善各项配套制度改革。加快城镇住房、就业、教育、社会保障、优抚安置和计划生育等配套制度的改革，使符合条件取得城镇户籍的居民，享受同等待遇。落户城镇的农民，可保留农村集体土地经营承包权，享有原村级集体资产的权益和集体可分配收益，承担相应义务，同时允许其依法有偿转让。

　　探索建立城乡统筹的就业制度和社会保障制度。开展城乡统筹就业和社会保障试点工作。建立统一的就业管理和服务制度，为农村劳动力提供就业服务和就业援助。到2006年，建立城乡统一的劳动力市场管理服务信息系统和完善的就业管理服务体制。加强农村劳动力职业技能培训，提高农村劳动力素质。提高农村富余劳动力转移就业组织化程度，促进农村劳动力有序流动。农村劳动力在城镇就业的，统一按城镇企业基本养老保险办法参加养老保险。

　　(二十一)稳妥推进“城中村”改制。凡是城镇建成区范围内的“城中村”，应按照规划先行、集体经济组织与社区居民委员会脱离、实行与城市居民同等待遇的原则，于2005年底前全部改制。原村民委员会改为社区居民委员会；原村民整体转为城镇居民；原集体土地经征用后转为国有土地；原集体经济组织转为股份制企业或其他具有法人地位的经济组织。对城镇规划区范围内，城镇居民户籍人口占本村总人口一半以上的村民委员会，或紧邻城镇建成区，且三分之二以上的村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的村民委员会，或人均耕地面积低于所在县(市、区)人均三分之一的村民委员会，也应有计划、有步骤地进行改制。

　　在改制过程中，撤销村民委员会，划分、设立社区居民委员会，应依照国家有关法律法规和政策规定履行手续。要保障农民合法权益，采取就业安置、货币安置、留地安置等多种途径，解决农民就业问题。征地补偿标准应符合国家有关法律法规的规定。依法应支付给村集体和农民的各项征地补偿，必须按时足额兑现，对没有落实征地补偿的，不能办理征地手续。

　　集体土地经征用转为国有土地后，原建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续。该土地进入市场的，按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。因城镇建设需要收回的转制土地使用权，按有关规定办理相应手续后，给予合理补偿。原村民的合法宅基地及建筑物换发《房地产权证》，并停止分配宅基地。

　　村集体经济组织改制为股份制企业或其他具有法人地位的经济组织时，对村、组集体经济组织的经营性资产全部进行清产核资，折股量化分配给原集体经济组织成员。原村集体经济组织的债权、债务，原则上由改制后的股份制企业或其他具有法人地位的经济组织承担。原村属的幼儿园、文体活动场所、村民委员会办公楼等公益性资产，无偿移交社区居民委员会使用和管理。原村属的学校，无偿移交当地教育行政主管部门管理。改制后的社区居民委员会要按照《居民委员会组织法》运作，并依照有关规定配备人员、解决经费来源。原由村集体经济负担的市政和公用事业建设、社区社会管理以及教育、治安、环卫、计生、民兵等公共服务经费支出，由政府多渠道筹措资金解决。

　　对于由村民转为城镇居民的有关人员，要纳入城镇基本养老保险制度。改制前的养老保险费，从原村集体经济组织的公积金及其他收益、征地补偿款和股份制企业的所有权益中提取，进入个人账户。改制后在城镇企业就业的，参加城镇企业基本养老保险；没有就业但参与改制后的股份制企业或其他具有法人地位的经济组织分红的，每月缴纳的养老保险费由改制后的股份制企业或其他具有法人地位的经济组织和个人各承担50％。当地政府可安排专门经费，对有劳动能力和就业要求的原村民，由所在地劳动就业机构根据其选择，组织职业技能培训，并帮助推荐就业。

　　各市、县(市、区)政府，要根据当地实际情况，制定“城中村”改制的具体实施办法。

　　六、合理调整行政区划，理顺行政管理体制

　　(二十二)调整与优化城镇空间布局。具备条件的区域性中心城市，可适时依照程序申请撤县(市)设区，拓展城市发展空间。不设区的地级市，可以中心镇为主体扩大管辖范围、撤镇设街道办事处。按照“一城不宜多府”原则，对建成区连成一体的市、县，原则上要撤县(市)设区；对建成区内一城多镇的县级市，应撤镇设街道办事处。条件成熟的地方应因地制宜地撤并乡镇。调整行政区划后，要及时调整、修编城镇总体规划。

　　(二十三)积极抓好村民委员会的调整与撤并。要结合行政区划调整和农村税费改革试点工作，对人口规模和面积过小的村民委员会，适当进行调整与撤并。

　　(二十四)建立与城市发展相适应的行政管理体制。撤县(市)设区以及撤镇设街道办事处后，行政管理机构设置要尽快实现从农村型管理体制向城市型管理体制的转变。

　　七、加大城乡环境建设力度，努力改善人居环境

　　(二十五)大力抓好城镇绿地建设。城镇总体规划要增加环城绿带建设的强制性内容，按照《广东省环城绿带规划指引》，建设绿色开敞空间系统。环城绿带的宽度，实有人口规模超过50万以上的城市不小于500米，条件允许的中小城市不小于300米，小城镇50-300米。环城绿带内绿色覆盖率应达75％以上。除法定保留建筑外，绿带内用地单位的建筑密度不得超过5％。加强城镇绿化建设，除绿地率、绿化覆盖率、人均公共绿地等指标达标外，要特别重视城镇中心区绿化建设，并均衡规划、建设绿地，使其服务半径合理，方便群众享用。建立严格的“绿线管制”制度，对区域绿地、环城绿带、城镇绿地进行统筹规划和管理。积极创建国家园林城市，改善城镇生态质量。

　　(二十六)进一步加大环境保护力度。加强环境基础设施建设，规划与建设一批跨行政区域界线，符合环保标准的规模化的生活垃圾、危险废物、医疗废物、污水等处理处置设施。全面加快城镇生活污水和垃圾处理设施建设。目前尚无能力建设污水处理设施的建制镇，在城镇规划中要保留设施建设的用地，并实行管网建设与城镇建设同步。尚未建成垃圾无害化处理设施的城市要在2005年底前建成并投入使用。

　　进一步加大环境监督与执法力度。严格实施环境影响评价制度，进一步完善环保重大责任追究制度。对产生污染的项目，申报者必须提出切实可行的污染治理措施后，环保行政主管部门才能审批通过。加强对城乡污染源的监控，严格实行达标排放。

　　建立自然资源利用与环境保护补偿机制。按照“资源有偿使用”原则，对省内流域共享的水资源等征收开放补偿费，由开发使用地区补偿水源保护地区。探索流域下游市、县(市、区)、乡镇出资，在上游异地造林，实行“山权不变、资源共享、谁出资冠谁名”等办法，共同建设和保护流域生态林。进一步完善排污费征收制度，征收的排污费要专项用于环境污染治理。尚未开征污水处理费、垃圾处理费的城市，应在2004年6月底前开征。可实行由低到高逐步过渡的办法，至2005年基本实现按成本价征收。

　　(二十七)着力改善城乡居民的生活环境。进一步完善城镇基础设施和公共服务设施建设，加强自然灾害防治，加快公共卫生体系和应急机制建设，增强城镇处理各种突发事件能力，提高社会安全保障水平。积极开展“中国人居环境奖”、“国家环境保护模范城市”创建活动，改善城乡人居环境。深化和完善城镇住房制度改革，落实住房分配货币化政策。重视解决城镇中低收入家庭及进城务工人员的住房问题。

　　加强农村居民住宅的规划和管理，建设现代文明新农村。农村居民住宅建设必须按照村镇规划合理布局，严格执行“一户一宅，建新退旧”政策，加大“空心村”整理力度。国土资源行政主管部门必须依据乡镇土地利用总体规划和村镇规划确定的布局要求和用地标准，审批农村居民建房用地和配套设施用地。鼓励和支持农村兴建公寓式、联体式住宅。

　　在“城中村”中新建住宅，必须符合城市规划，并加强配套设施建设，把“城中村”改造为现代文明社区。切实加强村镇规划建设管理，高起点编制规划并严格依法实施，防止出现新的“城中村”。

　　八、切实加强对城镇化工作的领导

　　(二十八)各级党委、政府要高度重视推进城镇化工作。要以城镇化为龙头和载体，统筹城乡经济社会协调发展。加大对城镇化工作的领导、协调和管理力度，把城镇化工作切实摆上重要议事日程。完善考核制度，把经济、资源、人文、环境等指标纳入各级党委、政府和党政领导的考核内容，推动各地经济社会全面协调发展。充分发挥省城镇化工作领导小组及其办公室的组织、协调和督促作用。各市、县(市、区)可根据本地区的实际，建立推进城镇化的统筹工作机构。

　　(二十九)建立城镇化发展评估指标体系。规范全省城乡划分标准，由省统计局会同省城镇化工作领导小组办公室参照国际现行城镇统计指标体系，建立一套完整的城镇统计指标体系，统一数据平台和评估体系，加强对全省城镇化进程的监测与调控。由省城镇化工作领导小组办公室会同省统计局、省发展改革委每两年编写一份《广东城镇化发展评估报告》，为制定政策和政府决策提供科学依据。

　　(三十)继续抓好党政领导干部和城镇管理人员的培训。在总结经验基础上，由省建设厅会同省委组织部、省国土资源厅和省环保局，举办市、县(市、区)长城镇化研究班和中心镇书记、镇长城镇化学习班。各市、县(市、区)也要举办相应的培训班，对分管领导以及村镇规划建设与管理人员分别进行培训。

　　(三十一)打牢城镇基层工作基础，促进城镇化发展。实施固本强基工程，大力加强城镇社区党组织、居委会的建设。建立保障机制，切实解决城镇社区服务工作必需的人员及物质条件。

　　本意见下发后，省内有关规定与本意见不一致的，按本意见执行。各地级以上市、省直有关部门应在本意见下发后，及时制定具体实施办法。