国土资源部关于加强规范性文件管理和法律应用解释工作的意见

国土资发〔2011〕32号

各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局)，副省级城市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，部机关各司局，各派驻地方的国家土地督察局：

　　为巩固国土资源规章和规范性文件(以下简称规范性文件)清理工作成果，进一步提高规范性文件质量，增强规范性文件执行效力，规范国土资源法律应用解释工作，推进国土资源管理依法行政，根据《立法法》、《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)及有关法规和公文管理规定，就加强规范性文件管理和法律应用解释工作提出以下意见。

　　一、加强规范性文件计划管理

　　(一)建立规范性文件计划管理制度。在编制年度公文发文计划时，应当将规范性文件单列。对拟发的规范性文件，要加强必要性和可行性审核，重点审核涉及同类事项重复发文的必要性以及对现行相关文件的处理意见等。现行文件已经可以解决的，不再出台新文件。严格执行规范性文件计划管理，特殊情况下，需出台应急类文件的，经批准可以在计划外发文。地方国土资源主管部门应参照上述要求加强规范性文件发文管理。

　　(二)明确规范性文件的调整范围。在制定年度公文发文计划时，必须严格审查，对不属于规范性文件调整范围的，或者应当制定规章的，不得作为规范性文件列入发文计划。对落实法律、法规、规章和上级规范性文件规定，以及有本级政府或者上级主管部门要求，属于本部门职权范围，需要明确具体意见政策和程序的，可以制定规范性文件。对公民、法人和其他组织设定重大义务、落实行政许可要件、对社会具有普遍约束力和重大影响的，原则上应当制定规章。

　　二、提高规范性文件的起草质量

　　(三)健全规范性文件公开和听证制度。制定规范性文件要进行充分调研论证。要逐步建立规范性文件起草公开征求意见制度。对涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，应当事先组织专家、各方代表进行必要性和可行性论证。对涉及重大公共利益和群众切身利益的，依法组织听证。

　　(四)建立规范性文件实时清理机制。制定规范性文件，必须同时对本部门已经发布的相关规范性文件进行清理，对同一事项有多个规定的，要根据情况作出合并、衔接、替代、废止等处理决定，在发布规范性文件时同时发布处理决定。要严格按照国土资源部47号令的要求开展规范性文件实施后评估工作，将评估结果作为文件清理的重要依据。对本意见发布前已经生效的规范性文件，涉及同一事项重复发文的，要纳入规范性文件发文计划，在一年内处理完毕。

　　三、落实规范性文件合法性审查制度

　　(五)严格进入合法性审查程序的要件。规范性文件必须严格按照公文办理程序送审。在进行合法性审查前，要明确标注是否属于规范性文件，是否列入年度发文计划，并按照合法性审查材料目录提交有关材料。材料齐全的，才能进入合法性审查程序。

　　(六)规范合法性审查程序和机制。规范性文件要在报送部门领导集体审议前先送法制工作机构进行合法性审查把关。法制工作机构要按照国土资源部第36号令的要求及时审查，作出同意、修改完善、退回的审查意见。必要时，法制工作机构要组织起草单位和专家共同研究论证。规范性文件未经合法性审查同意的，不得发布。

　　四、改革规范性文件的发布方式

　　(七)建立规范性文件有效期制度。自2011年起，国土资源部发布的规范性文件要明确规定有效期。规范性文件的有效期一般为5年至8年，特殊情况下可另行设置。超过8年的，必须经国土资源主管部门主要负责人批准。规范性文件有效期届满后，需要继续执行的，重新制定发布。

　　(八)建立规范性文件公开发布机制。除依法保密的外，规范性文件未经公开发布，不得作为国土资源管理的依据。设立《国土资源部规章规范性文件公报》，作为国土资源部规章和规范性文件发布的法定载体。国土资源部门户网站、中国国土资源法律网、中国国土资源报同时予以公布。地方国土资源主管部门也要建立规范性文件公开发布机制。对继续有效、需要修改、予以废止的规范性文件，要定期编制文件目录，及时向社会公布。逐步开展规范性文件编纂工作。

　　五、加强规范性文件的日常管理

　　(九)加强规范性文件的年度考核管理。县级以上国土资源主管部门要健全完善公文考核制度，将规范性文件考核作为公文考核的重要内容，文件质量、制定程序、退文情况、公众参与等方面进行综合考评，纳入政绩考核内容。

　　(十)强化规范性文件的备案检查。县级以上国土资源主管部门要建立规范性文件备案制度。自2011年起，规范性文件要在发布后一个月内报上一级国土资源主管部门备案。公民、法人和其他组织对规范性文件的合法性有异议的，可以向制定该规范性文件的上一级国土资源主管部门提出审查建议。

　　六、规范法律法规规章应用解释工作

　　(十一)加强法律法规规章应用解释的管理。国土资源法律法规规章应用解释实行法制工作机构统一归口管理，确保解释符合立法原意。要按问题分类进行解释，不再单独就个案进行解释，自2011年起，国土资源部法律法规规章应用解释文件统一编号为国土资法释[*]*号。

　　(十二)健全完善法律法规规章应用解释机制。要进一步增强解释的主动性，积极指导和帮助地方解决实践中存在的法律法规规章应用问题。要建立每年定期向相关部门、内设机构、下级国土资源主管部门以及管理相对人、专家学者、社会中介机构等多渠道收集需要解释事项的机制，集中作出解释。

　　从发文之日起，本意见的有效期为5年。

国土资源部

2011年3月9日