台山市国土资源局、台山市荣富房地产开发有限公司资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书

广东省江门市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）粤07行终136号

上诉人（原审被告）台山市国土资源局。住所地：广东省台山市台城龙华里34号。

法定代表人朱啟辉，局长。

委托代理人谭文晖，该局工作人员。

委托代理人林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）台山市荣富房地产开发有限公司。住所地：广东省台山市台城龙舟路98号办公楼4楼1卡。

法定代表人杨军华，董事长。

委托代理人余惠军，广东雄军律师事务所律师。

上诉人台山市国土资源局（以下简称“台山市国土局”）因与被上诉人台山市荣富房地产开发有限公司（以下简称“荣富公司”）土地行政管理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明：荣富公司成立于2011年11月14日，是经工商部门登记的有限责任公司（自然人独资），法定代表人是杨军华，公司住所为台山市台城龙舟路98号办公楼4楼1卡，公司统一社会信用代码为××××××××××××××。2011年11月2日,荣富公司参加台山市国土局土地交易中心的挂牌拍卖，竞得坐落于台山市××镇河滨区××号[地块编号为台国土（出让）[2011]012号]宗地的国有建设土地使用权。2011年11月15日，荣富公司与台山市国土局签订电子监管号为4407812011B00106、合同编号为440781-2011-000007《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：台山市国土局将前述地块出让给荣富公司，宗地总面积为21428.26平方米，土地用途为商业、住宅用地；台山市国土局同意在2011年12月15日前将该宗地交付荣富公司，交付的土地现状条件为按土地现状出让；前述宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币1380万元，荣富公司应在成交之日起20个工作日内一次性付清；荣富公司同意宗地建设项目在2012年12月14日之前开工，在2014年12月13日之前竣工，荣富公司不能按期开工，应提前30日向台山市国土局提出延建申请，经其同意延建的，项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。另外，前述合同附件《宗地图》显示涉案出让地块上存在若干上盖物。前述合同签订后，荣富公司已依约支付土地出让款，但至一审庭审时荣富公司仍未取得前述宗地的国有建设用地使用证，亦未在前述宗地上进行开发建设。

2014年5月28日，台山市国土局向荣富公司发出台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》，告知荣富公司其受让的前述宗地未按规定进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，造成土地闲置，要求其收到通知书30日内向台山市国土局书面报告土地闲置情况并接受调查处理。2015年6月，台山市国土局通过EMS邮寄方式向荣富公司的法定代表人杨军华发出台国土资监字[2015]1084号《闲置土地调查通知书》，告知荣富公司：其受让的前述宗地未按规定进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，土地涉嫌闲置；2014年6月30日，台山市端芬镇人民政府（以下简称“端芬镇政府”）去函告知台山市国土局涉案地块因为拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交等三个问题未解决完善而无法动工建设，造成闲置；根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，该宗土地可能符合申请延期的条件，请荣富公司自收到该通知书之日起30日内就该地的闲置问题作书面说明并附相关证明材料，经核查如符合条件的，可书面申请延期开发，逾期不说明、不申请的，将根据《闲置土地处置办法》的有关规定对该地进行处置。EMS查询单载明荣富公司法定代表人杨军华本人于2015年6月11日签收了前述《闲置土地调查通知书》，但荣富公司否认收到台山市国土局寄出的该邮件。2015年8月24日，台山市国土局通过EMS邮寄方式向荣富公司的法定代表人杨军华发出台国土资监字[2015]1128号《闲置土地认定书》，认定前述土地为闲置土地。EMS查询单载明荣富公司法定代表人杨军华本人于2015年8月25日签收了前述《闲置土地认定书》，但荣富公司否认收到台山市国土局寄出的该邮件。2015年10月10日，台山市国土局通过EMS邮寄方式向荣富公司的法定代表人杨军华发出台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》，告知荣富公司拟无偿收回其前述土地的使用权，根据相关法律规定，其有要求听证的权利，可在收到该告知书后三日内提出，逾期不提出的，视为放弃听证权利。EMS查询单载明他人余XX于2015年10月11日签收了前述告知书，但荣富公司否认收到台山市国土局寄出的该邮件。

端芬镇山底村民委员会于2012年5月28日签订《拆迁补偿协议书》，约定荣富公司拆迁台山市端芬镇山底村民委员会位于台山市端芬镇河滨区内的房地产，土地为集体建设用地，土地面积约2亩，土地上的建筑物约400平方米，该房地产东至台海，南至伍健民私人住宅，西至镇府用地，北至育才路，还约定荣富公司应在协议签订之日起一次性支付拆迁补偿款65万元给台山市端芬镇山底村民委员会。2012年5月7日，荣富公司与台山市端芬镇经济发展总公司签订《委托收购房地产协议书》，委托该公司收购伍健民位于台山市端芬镇河滨区的土地及房产[土地证号：台国用（2002）年第008**，土地面积约200平方米及地上建筑面积约150平方米，东至台海路，南至镇府用地，西至镇府用地，北至山底村出租屋]。2013年10月9日，端芬镇政府向台山市地方税务局广海税务分局出具的《说明》载明“兹有台山市荣富房地产开发有限公司于2011年11月2日在台山市国土资源局土地交易中心公开挂牌竞得位于台山市端芬镇河滨区的国有建设用地，挂牌编号：[台国土（出让）（2011）第012号]，面积共21428.26平方米。成交后，该地地上附着物补偿搬迁工作到2013年9月才完成，特此说明。”

原审法院认为，本案系土地行政管理纠纷案件。《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施……”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权……”可见，县国土资源主管部门具有对本行政区域内闲置土地组织实施调查认定和处置工作的法定职权。本案中，台山市国土局作为县级国土资源主管部门，而荣富公司是在其行政区域范围内，台山市国土局向荣富公司作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，其执法主体适格，原审法院予以确认。

综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：台山市国土局作出的台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。

《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”、第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，……：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；……（六）政府、政府有关部门的其他行为……”、第十四条第二款规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权……”、第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”由上述规定可知，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满两年未动工开发的，报经有批准权的人民政府批准后，可以向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。市、县国土资源主管部门供应土地应当符合土地权利清晰、安置补偿落实到位等要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。

本案现有证据显示荣富公司与台山市国土局在涉案土地使用权出让合同中对涉案宗地建设项目动工开发期限进行了约定，而荣富公司超过出让合同约定的动工开发日期满两年未进行开发建设。因此，依照前述法律规定，台山市国土局能否向荣富公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回涉案土地使用权，关键的问题是荣富公司是否存在前述法律规定的因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外情形。本案中，未有证据显示荣富公司向台山市国土局提交了土地闲置原因说明材料，但现有证据显示涉案地块上存在若干上盖物，端芬镇政府亦曾在2014年6月30日函告台山市国土局，告知造成涉案宗地闲置的原因是由于拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交等三个问题未解决完善。因此，台山市国土局在知悉前述情况后，依法应就涉案地块迟延开发建设是否是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延进行调查认定。但本案未有证据显示台山市国土局就涉案土地闲置原因等进行了调查核实，而荣富公司在诉讼阶段亦提交了曾在2012至2013年期间就涉案地块进行拆迁补偿等相关证据材料。因此，台山市国土局在未查明涉案地块迟延开发建设是否存在因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的法定除外情形的情况下，即作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，属事实不清，证据不足，依法应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销台山市国土局作出的台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》。一审案件受理费人民币50元，由台山市国土局负担。

上诉人台山市国土局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法改判原审判决，驳回荣富公司对台山市国土局的全部诉讼请求；2.本案的全部诉讼费用由荣富公司承担。主要事实与理由：一、荣富公司在涉案闲置土地调查、闲置认定、收回土地听证告知、收回土地决定的闲置土地处置程序中，未在法定期限内对土地闲置问题向台山市国土局作书面说明并提交证明材料，也未申请听证。据此，台山市国土局依法认定涉案土地构成闲置(闲置原因在于荣富公司)，并决定无偿收回土地，依据充足，程序合法。1.涉案《国有土地建设用地使用权出让合同》第十六条：“受让人同意在合同项下宗地建设项目在2012年12月14日之前开工，在2014年12月13日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”2.合同签订后，台山市国土局已将土地交付给荣富公司，经台山市国土局核查，荣富公司一直未动工建设，2014年4月30日台山市国土局依法向荣富公司作出台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》，要求荣富公司在30日内如实报告土地闲置情况，接受调查处理。逾期未提出的，台山市国土局将依法处置。2014年5月28日荣富公司签收上述通知书，但在30日的法定限期内未向台山市国土局提交任何说明或证明材料。3.鉴于涉案土地闲置问题仍未处置，2015年6月4日，台山市国土局依法向荣富公司作出台国土资监字[2015]1084号《闲置土地调查通知书》，再次告知荣富公司在30日内就涉案土地闲置问题向台山市国土局作书面说明并提供证明材料。如经核查土地闲置原因符合《闲置土地处置办法》第八条的，可书面向台山市国土局申请延期开发。逾期不说明、不申请的，台山市国土局将依法处置。2015年6月11日荣富公司签收上述通知书，但在30日的法定限期内未向台山市国土局提交任何说明或证明材料。4.2015年9月28日，台山市国土局依法向荣富公司作出台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》，台山市国土局拟定无偿收回涉案闲置土地，告知荣富公司有要求听证的权利。2015年10月11日荣富公司签收上述通知书，但在3日的法定限期内未向台山市国土局申请听证。5.依据《闲置土地处置办法》第五条第二款的规定，在闲置土地调查过程中，假如土地受让人认为是政府原因造成闲置，依法应在法定期限内书面说明并举证。结合本案，在荣富公司未主张并提供证据证明涉案土地闲置属于政府原因造成的情况下，台山市国土局依据《闲置土地处置办法》的规定认定涉案土地构成闲置，并决定无偿收回涉案闲置土地，依据充分，程序合法。

二、一审判决认为台山市国土局在未查明涉案土地迟延开发建设是否存在政府原因的情况下，作出涉案收回土地决定，属于事实不清，证据不足。台山市国土局对此不予认可，理由如下：l.直至进入本案诉讼后，荣富公司才对闲置土地处置提出异议。荣富公司在本次诉讼提出的安置补偿没有落实、土地不具备动工开发必需的基本条件、未颁发土地使用权证书的原因造成闲置，显然是缺乏事实依据的，为对抗闲置土地处置而编造的理由：(1)荣富公司是通过公开挂牌出让竞得涉案土地，其中《台山市国有建设用地使用权挂牌交易竞买申请书》已明确注明：“我们已清楚本次挂牌出让地块全部情况及其要求、交易条件、报价和竞价程序，对出让地块瑕疵和现状等情况无异议并全面接受资源承担一切风险和责任。”《台山市国有建设用地使用权挂牌(拍卖)出让成交确认书》已明确注明：“按现状出让交付，地上附着物由竞得人自行处置。地上建筑物、附着物的清理、开发建设等费用由竞得人承担。”根据《国有建设用地使用权出让合同》第六条的约定，荣富公司在竞得涉案土地时清楚涉案土地的现状，并承诺由其自行处置地上附着物的拆迁补偿问题，故其在本案诉讼中声称：①竞得涉案土地之后才知道安置补偿未落实，需要时间去完成拆迁补偿工作；②出让地块周边不但没有给水、雨水、污水接口，同时水利设施严重不足，根本不具备动工开发所必需的基本条件的两个问题，显然是与事实不符的。另外，还有一个重要事实：荣富公司在诉状中已承认拆迁补偿工作于2013年9月己完成，距离台山市国土局2016年8月送达《收回国有建设用地使用权决定书》已超过2年没有动工建设，依法构成闲置。(2)按照《土地登记办法》第六条、第九条的规定，土地登记是依申请进行的，并且需提交材料，但荣富公司竞得涉案土地后，一直未向台山市国土局申请土地登记，据了解，原因是荣富公司未缴纳税费。荣富公司认为其与台山市国土局签订涉案土地出让合同后，台山市国土局应该为其办理土地证，显然是与法律不相符的。在本案中，荣富公司基于自身的原因(未缴纳税费)未向国土部门申请土地登记，继而无法向规划部门申请报建手续，无法取得政府部门的国有建设用地规划许可、施工许可的合法手续，才是涉案土地闲置的真正原因。2.2014年6月30日端芬镇政府曾来函告知台山市国土局：涉案地块因为拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交等三个问题未解决完善而无法动工建设，造成闲置。(1)端芬镇政府反映的拆迁补偿、市政下水道设施两个问题，荣富公司在竞得涉案土地之前，己对此清楚了解并愿意承担该开发的风险和责任，根本不属于政府原因。至于税费缴交完全是属于荣富公司竞得涉案土地使用权后依法应履行的义务，完全是荣富公司的自身原因。事实上，2014年6月30日端芬镇政府发文后，台山市国土局了解上述情况下，在时隔一年后即2015年6月4日才再次向荣富公司发出《闲置土地调查通知书》，显然，台山市国土局已依法履行职责。(2)依据《闲置土地处置办法》第八条的规定，国有建设用地使用权人认为存在政府原因造成闲置，应当向国土管理部门举证，配合国土管理部门查明事实，并依法处置闲置土地。结合本案，台山市国土局已在闲置调查通知中明确告知荣富公司如因政府原因造成土地存在迟延开发动工，可向台山市国土局申请延期动工，以保障其合法权益，但荣富公司一直未予以说明、举证并申请。据此，端芬镇政府的说法显然缺乏证据证实，台山市国土局不采纳端芬镇政府的说法显然合法。在闲置土地调查、听证程序中，无证据证明涉案土地闲置属于政府原因的情况下，台山市国土局作出涉案收回土地决定合法有据。一审判决认为台山市国土局未查明土地闲置原因，显然是错判。

三、针对端芬镇政府在2014年6月30日来函告知台山市国土局的该地块因为拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交三个问题没有解决完善而无法动工建设，造成闲置，该情况台山市国土局已经依法查证，证明上述三个所谓问题是不存在的，不影响荣富公司开发。1.针对拆迁补偿问题，经过调查发现：第一，荣富公司在《台山市国有建设用地使用权挂牌交易竞买申请书》注明了地块的情况以及瑕疵和现状，其均是无异议，并全面接受资源，承担一切风险和责任。显然，这是公开挂牌出让的，出让时涉案土地有地上建筑物，清拆责任由竞买人负责，这是竞买条件，是公开披露的。第二，荣富公司已在2012年5月与台山市端芬镇山底村经济联合社签订《拆迁补偿协议书》，又于2012年5月与台山市端芬镇经济发展总公司签订《委托收购房地产协议书》，荣富公司也事实上支付了拆迁补偿费用。根据端芬镇政府的说明，2013年9月已完成拆迁补偿，台山市国土局第二次发出闲置调查通知是2015年6月，显然，在台山市国土局重新启动闲置调查之前拆迁补偿已经完成，不影响土地开发。2.针对市政下水道设施，经过台山市国土局实地调查，市政下水道不存在影响开发的问题。因为根据土地附图，宗地挨近路边，市政工程已经修好，只要荣富公司动工开发，将市政与道路接驳，就不存在漏水问题。实际上任何土地开发都要这样，作为土地开发人，下水道接驳工作都是要做。所以水浸问题正是由于荣富公司没有开发土地造成，不是因为下水道设施没有开发好而导致不能开发，荣富公司是颠倒因果关系。3.关于税费问题，一审时已陈述很清楚。税费是荣富公司依法缴纳的，不存在税费问题与台山市国土局有关，税费是依出让合同价格依法征缴，不存在减价或免除情况。综上所述，请求依法支持台山市国土局的上诉请求，驳回荣富公司对台山市国土局的全部诉讼请求。

被上诉人荣富公司二审辩称：一、台山市国土局在涉案闲置土地调查、闲置认定，收回土地听证告知、收回土地决定的闲置土地处置程序中，在明知造成涉案土地闲置的原因是由于拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交等三个问题未解决完善的情况下，未依法就涉案土地前述闲置原因进行调查核实，即作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，确实事实不清，证据不足，故一审判决依法撤销台山市国土局的《收回国有建设用地使用权决定书》完全正确。(一)荣富公司于2014年5月28日收到台山市国土局台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》后，于2014年5月30日向台山市国土局递交了一份《关于闲置土地的情况说明》，说明涉案土地存在拆迁补偿未解决，水利、排水、排污设施不足等阻碍动工开发等问题。其次，2014年6月30日，端芬镇政府也应荣富公司的请求，致函台山市国土局，证明涉案土地存在“拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交等三个问题未解决完善而无法动工建设”。台山市国土局在台国土资监字[2015]1084号《闲置土地调查通知书》中也承认端芬镇政府来函告知前述导致土地闲置的问题。因此，台山市国土局是清楚的。(二)在台山市国土局处置程序中，既没有对荣富公司或其他证人进行调查询问，也没有对涉案土地现场勘测记录、拍照照片、摄像片带，明显违反了《闲置土地处置办法》第七条的规定，也就是说台山市国土局未依法就涉案土地存在的闲置原因进行调查核实。(三)在举证期间，台山市国土局没有举证证明其供应给荣富公司的涉案土地是否土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷及具备动工开发所必需的通水、通电等基本条件。相反，荣富公司举证证明了涉案土地的权利不清晰、安置补偿没有落实，存在产权纠纷，动工开发的基本条件严重不足等事实。综上，证明其供应土地符合《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，是台山市国土局的法定义务。台山市国土局明知其供应土地不符合法定要求，导致涉案土地闲置，却未依法进行调查核实，明显事实不清，证据不足，故一审判决依法撤销其《收回国有建设用地使用权决定书》完全正确。

二、台山市国土局违法出让供应土地给荣富公司是导致涉案土地闲置的根本原因。根据《中华人民共和国宪法》第十三条第一款、《中华人民共和国物权法》第四条的规定，本案中，台山市国土局明知出让供应给荣富公司的土地上存在若干上盖物，并且这些上盖物是分别属于台山市端芬镇山底村民委员会集体所有和伍健民私有的，台山市国土局未做任何征收和补偿，就将属于集体所有和个人私有的财产予以出让和处置，明显严重违法。由于台山市国土局出让给荣富公司的土地上存在他人的财产，致使荣富公司无法正常使用涉案土地并且始终未能取得涉案国有土地使用权证。在未取得使用权证的情况下，荣富公司根本无法申请规划报建，也就无法进行开发建设，因此涉案土地闲置完全是台山市国土局违法出让供应土地所导致。台山市国土局是土地行政管理机关，既负责土地的登记，也负责土地的出让，因此台山市国土局应当清楚并明白，其出让的土地必须权属清晰，没有法律经济纠纷。

三、台山市国土局为掩盖其错误行为，向法庭作虚假陈述和隐匿证据。在一审庭审中，台山市国土局不但矢口否认荣富公司向其提交了《关于闲置土地的情况说明》和《听证申请书》，而且将荣富公司提交给台山市国土局的前述文件予以隐匿，甚至连端芬镇政府送给台山市国土局的证明函件也隐匿。

四、台山市国土局称其已经过查证和实地调查，涉案土地不存在产权纠纷、拆迁补偿和市政下水道影响开发的问题，但是，至今没见其经过了查证和实地调查的任何证据提供给法庭。也就是说，台山市国土局根本没有调查涉案土地是否存在造成闲置的问题和事实。台山市国土局认为荣富公司已经就涉案土地的拆迁补偿与村民和私人达成了协议，但是，台山市国土局作为出让土地一方，其必须保证土地没有任何的法律纠纷、产权纠纷以及五通一平，这是法律规定的出让土地的前提条件，而不是说合同约定了土地存在瑕疵或者按现状就可以免除其法定义务。如果台山市国土局作为土地管理部门连基本的出让土地前提条件都不清楚的话，那么相关人员应当承担玩忽职守的责任。台山市国土局是国土行政管理部门，确保出让土地的产权清楚，保证出让土地不存在任何法律纠纷，在《闲置土地处置办法》已有明确规定其法定义务。因此，一审认定台山市国土局未就涉案土地存在造成闲置的问题和事实进行调查是正确的。综上所述，涉案土地闲置完全是台山市国土局的违法行为造成的，其强行作出收回荣富公司涉案土地使用权，依法应当撤销，一审判决完全正确。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案系土地行政管理纠纷。《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施……”台山市国土局在本案中的执法主体适格，本院予以确认。

本案的争议焦点是：台山市国土局作出的台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。

荣富公司于2011年11月参加台山市国土局土地交易中心的挂牌拍卖，竞得涉案土地使用权，并与台山市国土局签订了涉案的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定在2012年12月14日之前开工，在2014年12月13日之前竣工，但直到2014年4月30日台山市国土局向荣富公司发出《闲置土地调查通知书》时仍未开工，符合《闲置土地处置办法》第二条第一款“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的规定，台山市国土局认定涉案土地为闲置土地并无不当。

《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，……：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；……（六）政府、政府有关部门的其他行为……”、第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”本案现有证据显示，2014年6月30日端芬镇政府函告台山市国土局，涉案地块因为拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交等三个问题未解决完善而无法动工建设，造成闲置。该函虽不属于荣富公司对涉案土地闲置提供的说明材料，但该证据亦能起到证明涉案土地闲置具体原因的作用。由此可见，涉案土地的开发延迟可能存在《闲置土地处置办法》第八条规定的政府、政府有关部门的行为造成的情形。台山市国土局在未充分举证证明其已对前述情况开展调查核实的前提下，其作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，决定以收回涉案闲置土地使用权的方式进行处置，尚未完全符合《闲置土地处置办法》第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权……”的规定，应属事实不清，证据不足。原审法院判决撤销台山市国土局作出的台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》，并无不当。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规准确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人台山市国土资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长　邓　球

审判员　廖学安

审判员　陈　健

二〇一七年十一月十三日

法官助理吴慧仪