文昌市人民政府与文昌昌都房地产有限公司行政处罚二审行政判决书

(2018)琼行终1108号

　　上诉人（原审被告）文昌市人民政府。

　　法定代表人王晓桥，市长。

　　委托代理人陈廷云，文昌市法制司法信访局副主任科员。

　　委托代理人严世荣，海南凯志律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告）文昌昌都房地产有限公司。

　　法定代表人张永强，总经理。

　　委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。

　　委托代理人兰雪韵，海南瑞来律师事务所律师。

　　上诉人文昌市人民政府（简称文昌市政府）因与被上诉人文昌昌都房地产有限公司（简称昌都公司）土地行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　2018年1月15日，文昌市政府作出文府〔2018〕24号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称24号收地决定），决定无偿收回昌都公司文国用（2012）第W0302466号《国有土地使用权证》（以下简称W0302466号《国土证》）项下40855.45平方米（折合61.283亩）土地使用权。昌都公司不服，提起行政诉讼，请求撤销24号收地决定。

　　原审查明，2007年10月9日，昌都公司通过海口市中级人民法院委托拍卖程序整体竞得位于文昌市清澜开发区高隆湾地段133326.95㎡国有土地使用权。同年12月7日，文昌市政府就该宗土地为昌都公司办理文国用（2007）第W0302466号《国有土地使用证》（该《国有土地使用证》登记的土地使用权面积为133326.95㎡、地类用途为“商服”、终止日期为“2065年1月13日”）。2009年，文昌市政府编制的《文昌市清澜片区控制性详细规划》（从下简称控规）将上述133326.95㎡土地划分为四个地块确定了不同的规划用途，其中J-11-1地块为二类居住用地（38597㎡、容积率≤2.47、建筑密度≤18%、绿地率≥40%、建筑限高≤25层）、J-11-2地块（即涉案土地）为旅游度假用地（40896㎡、容积率≤0.75、建筑密度≤20%、绿地率≥45%、建筑限高≤23层）、J-11-3地块为二类居住用地（35329㎡、容积率≤2.47、建筑密度≤18%、绿地率≥40%、建筑限高≤25层）、余下的土地未确定规划用途和规划指标，该《控制性详细规划》同时要求“J-11-1、J-11-2、J-11-3地块应整体开发建设”。

　　2011年7月11日，因昌都公司拟在上述133326.95㎡土地上建设的“椰风浪琴”项目修建性详细规划方案已经文昌市规委会审议通过，文昌市规划局以《关于“椰风浪琴”项目用地性质的复函》向昌都公司提供了上述133326.95㎡土地中不同用途地块经调整后的规划指标：1.J-11-1地块为二类居住用地，面积37693.26㎡，容积率≤2.47，建筑密度≤18%，绿化率≥45%，建筑限高≤25层；2.J-11-2地块为旅游度假用地，面积40856.15㎡，容积率≤0.75，建筑密度≤20%，绿化率≥45%，建筑限高≤23层；3.J-11-3地块为二类居住用地，面积35300.23㎡，容积率≤2.47，建筑密度≤18%，绿化率≥45%，建筑限高≤25层；4.该地块中12838.99㎡土地为市政规划道路用地，6638.29㎡土地不在规划道路用地范围内，按《国土证》核定性质为旅游用地。同年9月28日，文昌市政府根据文昌市规委会审议通过的控规和文昌市规划局的审核意见，对昌都公司作出文府函[2011]666号《关于同意改变土地性质的批复》，同意文国用（2007）第W0302466号《国有土地使用证》项下133326.95㎡土地的用途由商服用地调整为二类居住用地和旅游度假用地。同年12月14日，文昌市国土资源局（以下简称文昌市国土局）就已由商服用地调整为二类居住用地的72993.49㎡土地（即J-11-1和J-11-3地块），与昌都公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定昌都公司于2012年7月14日前开工，于2013年12月14日前竣工。2012年4月5日，文昌市规划局根据昌都公司就上述133326.95㎡土地统一报建开发的申请，向昌都公司颁发（临）建字第469005201200054号《文昌市建设工程规划临时许可证》[后因该《规划许可证》逾期失效，文昌市规划局于2014年5月16日重新为昌都公司颁发了（临）建字第469005201400048-1、2、3号《文昌市建设工程规划临时许可证》]。2012年9月24日和2013年1月6日，文昌市政府根据“椰风浪琴”项目修规的不同用途，将上述133326.95㎡土地划分为四个地块，分别为昌都公司颁发文国用（2012）第W0304287号《国有土地使用证》（J-11-1地块，土地面积37693.27㎡，土地面积40855.45㎡，商服用地）、文国用（2012）第W0304288号《国有土地使用证》（J-11-3地块，土地面积35300.94㎡，土地面积19477.29㎡，旅游度假用地），并注销文国用（2007）第W0302466号《国有土地使用证》。昌都公司重新取得上述四份《国有土地使用证》后，随之将依据土地用途变更后编制的规划设计方案上报文昌市规划局审批，着手开发“宇龙湾”项目（“椰风浪琴”项目名称于2014年3月更名为“宇龙湾”），但由于当地村民占用“宇龙湾”项目用地修建违章建筑、文昌市政府委托昌都公司改造和管理的海防林用地尚未征收、南海村委会龙潮村一队要求的建设预留地未落实、高隆路二期2标南段的市政道路尚未修通等原因，致使昌都公司无法进场施工。为此，文昌市重点项目办公室于2014年4月23日召开加快推进“宇龙湾”项目工作协调会，并作出《关于加快推进昌都公司“宇龙湾”项目建设的报告》，形成以下意见：对村民占用“宇龙湾”项目用地修建违章建筑的问题，要求文城镇政府做好村民思想工作限期拆除；对南海村委会龙潮村一队要求建设预留地的问题，建议文昌市国土局从平海公司已征收的储备地中给予安置；对高隆路二期2标的道路用地和海防林托管征收的问题，要求文城镇政府在2014年5月底前完成。昌都公司于2015年11月20日相继取得文昌市住建局就“宇龙湾”项目一期（J-11-1地块）、二期（J-11-3地块）工程颁发的《建筑工程施工许可证》后，由于道路通行问题未得到解决，昌都公司因此向毗邻的“美龄湾”项目有偿借用其内部道路通行，并有偿督促文昌市第二建筑安装工程公司保证高隆大道在2016年10月前正常通车和给水接通。自2016年10月“椰风浪琴”项目（“宇龙湾”项目名称于2016年3月又更名为“椰风浪琴”）用地具备施工条件至2017年7月，该项目一期113673.52㎡主体工程已全部封顶，二期已进行打桩施工，三期（即涉案土地）已完成场地平整，铺高施工道路。

　　2017年6月，文昌市国土局对涉案土地启动闲置土地调查，于同年7月3日向昌都公司送达文国土闲调字[2017]105号《闲置土地调查通知书》。同年7月5日，昌都公司在其向文昌市国土局递交的《关于土地调查的说明》中陈述称涉案土地属“椰风浪琴”项目整体开发的一部分，不存在闲置的事实。同年8月15日，文昌市国土局要求文城镇人民政府（以下简称为文城镇政府）核实涉案土地是否存在征地历史遗留问题导致无法开发的事实以及造成涉案土地无法开发的具体时间节点。同年8月21日，文城镇政府以文镇府函[2017]212号《关于确认文国用（2012）第W0302466号地块有关问题的函》回复称：“第W0302466号《国土证》项下土地已于1993年征收，涉及南海村委会龙潮一队和三队，当时征收200亩，不存在征地遗留问题”。同年8月18日，文昌市国土局要求文昌市住建局核实涉案土地规划报建情况以及昌都公司申请办理规划审批手续和受理的具体时间节点。同年8月23日，文昌市住房和城乡规划建设局（以下简称文昌市住建局）以文规建函[2017]753号《关于尽快确认文昌昌都房地产有限公司闲置土地规划有关问题的复函》回复称：”1.《文昌市清澜片区控制性详细规划》于2009年编制，于2013年9月18日经批准实施，根据该规划，第W0302466号《国土证》项下土地为旅游度假用地；2.第W0302466号《国土证》项下土地为昌都公司在建的“椰风浪琴”项目部分用地，该项目于2012年4月5日取得（临）建字第469005201200054号《建设工程规划临时许可证》，后因该《规划许可证》逾期失效，2014年5月16日重新取得（临）建字第469005201400048-1、2、3号《建设工程规划临时许可证》，2015年11月20日取得×××号《建设工程施工许可证》，2016年12月19日取得×××号《建设工程施工许可证》，2017年6月28日取得×××号《建设工程施工许可证》”。同年8月25日，文昌市土地清理处置办就涉案土地未动工建设的原因以及拟处置方式进行讨论，形成如下意见：“初步认定涉案土地为非因政府原因和不可抗力造成闲置，拟以无偿收回方式处置”。同年8月28日，文昌市国土局将制定的《文昌昌都房地产有限公司闲置土地处置方案》报文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组审定。次日，该领导小组审定通过了文昌市国土局上报的处置方案，同时要求文昌市国土局先约谈昌都公司，督促其落实投资建设资金，若昌都公司在年内不再投资或投资额未达到25%，将以无偿收回方式处置。同年9月7日和8日，文昌市国土局对昌都公司作出文国土闲定字[2017]63号《闲置土地认定书》和文国闲土听告字[2017]46号《闲置土地处置听证权利告知书》，认定昌都公司于2012年9月24日取得第W0302466号《国土证》后，未在1年内动工开发建设涉案土地，造成土地闲置，且闲置非因政府原因和不可抗力造成，将按闲置土地处置规定进行处置，同时告知昌都公司如对闲置土地认定有异议，有权申请听证。同年9月18日，昌都公司申请听证。同年10月25日下午，文昌市国土局就昌都公司的听证申请举行听证。在听证会上，昌都公司主张涉案土地是“椰风浪琴”整体开发项目的一部分，且该项目投资总额已超过25%，涉案土地未动工开发是因政府原因导致，不应认定为闲置，并请求允许其继续开发建设涉案土地。但昌都公司的申辩意见和请求未被采纳。同年12月3日，文昌市土地清理处置办再次就涉案土地的处置进行研究讨论，拟仍以无偿收回方式处置。同年12月12日，文昌市国土局将其制定的《文昌昌都房地产有限公司闲置土地最终处置方案》上报文昌市存量国有建设用地清理处置工作领导小组审定。2018年1月2日，该领导小组经会议研究，拟仍以无偿收回方式处置涉案土地。2018年1月15日，文昌市政府根据文昌市国土局调查核实的情况，作出24号收地决定，决定无偿收回昌都公司第W0302466号《国土证》项下之国有土地使用权，并于同年1月23日将24号收地决定送达给昌都公司。昌都公司不服文昌市政府作出的24号收地决定，遂于同年4月27日向原审法院提起行政诉讼，请求依法判决撤销24收地决定。

　　原审认为，第W0302466号《国土证》项下40855.45㎡土地（即涉案土地）原为文国用（2007）第W0302466号《国有土地使用证》项下133326.95㎡土地中的部分土地，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：认定昌都公司是否存在闲置涉案土地的事实，是应以“椰风浪琴”整体规划项目用地面积133326.95㎡[即文国用（2007）第W0302466号《国有土地使用证》项下133326.95㎡土地]来认定，还是应以分宗登记发证后的第W0302466号《国土证》所载的宗地面积40855.45㎡进行认定。

　　根据查明的事实，昌都公司于2007年10月9日通过人民法院委托拍卖程序整体竞得133326.95㎡土地并于同年12月7日取得文昌市政府颁发的文国用（2007）第W0302466号《国有土地使用证》后，文昌市政府于2009年编制的并于2013年9月18日经批准实施的控规，已将昌都公司通过拍卖程序取得的133326.95㎡土地划分为四个地块确定了不同的规划用途，并明确要求J-11-1、J-11-2（涉案40855.45㎡土地）、J-11-3地块应整体开发建设。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第七条“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”和第九条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”的规定，在未经法定程序修改的情况下，《文昌市清澜片区控制性详细规划》应作为文昌市政府及其城乡规划主管部门对昌都公司取得的133326.95㎡建设用地实施规划管理的依据。通俗地讲，也就是文昌市政府及其城乡规划主管部门在实施规划管理的过程中，应当履行要求昌都公司按控规对133326.95㎡土地进行整体开发建设的职责，昌都公司亦有按控规对133326.95㎡土地进行整体开发建设的义务。虽然文国用（2007）第W0302466号《国有土地使用证》项下133326.95㎡土地因规划调整为几种不同用途而由文昌市政府分宗登记颁发了四份《国有土地使用证》，但文昌市政府及其城乡规划主管部门亦不能因此而违反控规关于涉案土地与其他分宗登记发证的土地应整体开发建设的要求。事实上，文昌市政府的城乡规划主管部门也已于2012年4月5日根据控规对昌都公司统一报建的申请，为昌都公司办理了《文昌市建设工程规划临时许可证》，以自己的行为表明133326.95㎡土地属“椰风浪琴”项目整体开发建设用地。故认定昌都公司是否存在闲置涉案土地的事实，应以“椰风浪琴”整体规划项目用地面积133326.95㎡来看待，而不应以分宗登记发证后的第W0302466号《国土证》所载的宗地面积40855.45㎡来认定。《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条均规定，国有建设用地使用权人已动工开发国有建设用地，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一的，可以认定为闲置土地。本案中，“椰风浪琴”项目用地面积为133326.95㎡，截止至2017年7月，昌都公司已在该项目第一期37693.26㎡地块上完成了主体工程建设，在第二期35300.23㎡地块上已打入所有基础桩，总计开发建设用地面积达到72993.49㎡，远超过应动工开发建设用地总面积133326.95㎡的三分之一，故涉案土地作为“椰风浪琴”项目整体开发建设用地的一部分，不符合认定为闲置土地的情形。文昌市政府依据琼府[2015]24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（一）项“未重新签订（国有建设用地使用权有偿使用）合同的，以分割发证后土地使用权证载明的宗地面积进行闲置土地认定”的规定，主张应以分宗登记发证后载明的宗地面积40855.45㎡认定涉案土地为闲置土地。但在本案中，上述《通知》第一条第（一）项规定与经批准实施的《文昌市清澜片区控制性详细规划》的要求不相符，故上述《通知》第一条第（一）项规定不能适用于本案。

　　即便文昌市政府因文国用（2007）第W0302466号《国有土地使用证》项下土地用途变更而于2012年9月24日给昌都公司分宗登记颁发第W0302466号《国土证》后，昌都公司未在1年内动工开发建设涉案土地可认定为闲置土地，但根据查明的事实，昌都公司重新取得分宗登记后的四份《国有土地使用证》后，已将依据土地用途变更后编制的规划设计方案上报文昌市政府的城乡规划主管部门审批，但由于文昌市政府及其职能部门未能及时解决在133326.95㎡土地中原预留给南海村委会龙潮村一队建设用地的问题以及海防林托管征收的问题，导致昌都公司直到2016年10月才能进场施工。由此可见，造成涉案土地未动工开发建设，有文昌市政府及其职能部门的原因。文昌市政府将涉案土地未动工开发建设的原因全部归责于昌都公司，不符合客观事实。

　　综上所述，文昌市政府作出的24号收地决定的主要证据不足，适用法律法规错误，依法应当予以撤销。昌都公司的诉请理由成立，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决撤销文昌市政府作出的24号收地决定。案件受理费50元，由文昌市政府负担。

　　上诉人文昌市政府上诉称，一、涉案土地闲置已超两年期限。涉案土地位于清澜开发区高隆湾地段，2012年9月5日，昌都公司取得第W0302466号《国土证》。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”因此，涉案土地应在2013年9月24日之前开发，在2015年9月24日之前竣工。但截止至2017年1月5日止，该宗地上没有建筑物。因此，依据国土资源部《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定，完全可以确认昌都公司的涉案土地属于闲置土地，且闲置时间已明显超过相关法律规定的两年期限。二、原审判决认定事实不清、适用法律错误，涉案土地闲置原因不在政府或是不可抗力。依据海南省人民政府《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）第一条的规定，“未重新签订合同的，以分割发证后土地使用权证载明的宗地进行闲置土地认定”，涉案宗地为分割发证宗地，应以载明的宗地面积61.293亩进行闲置土地认定，而不是以整体规划项目用地面积进行闲置土地认定。本案中，昌都公司取得该宗土地后，未按规定时间申请办理项目规划报建手续，至今未依法办理该宗地的《建筑工程施工许可证》，也未动工开发建设，且该宗地土地没有签订出让合同约定三通一平和配套设施建设内容，亦不存在征地遗留问题，村民占地系昌都公司自身管理不善导致发生二次要求补偿遗留问题。因此应该确认造成涉案土地闲置的原因完全在于昌都公司。同时，自2012年9月24日昌都公司取得涉案宗地土地使用权至今，当地未发生致使涉案土地无法开发建设的不可抗力情形。三、文昌市政府无偿收回涉案土地的行政决定程序合法。2017年6月23日，文昌市国土局向昌都公司送达《闲置土地调查通知书》。同年9月7日，文昌市国土局依法作出《闲置土地认定书》，并于2017年9月15日送达昌都公司。2017年9月8日，文昌市国土局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知昌都公司有申请听证的权利，并于2017年9月15日送达昌都公司。根据昌都公司的申请，文昌市国土局于2017年9月18日依法组织召开听证会。2018年1月23日，经会审讨论，文昌市政府向昌都公司送达24号收地决定。因此，从行政程序上来讲，文昌市政府的24号收地决定程序合法。综上所述，文昌市政府作出的24号收地决定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，恳请二审法院查清事实，判决撤销原审判决，驳回昌都公司的诉讼请求。

　　被上诉人昌都公司辩称，一、24号收地决定未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定载明应当载明的事项，遗漏案件主要事实和证据。二、文昌市政府作出24号收地决定前，未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定向昌都公司履行事先告知义务，违反法定程序。三、第W0302466号《国土证》项下土地与昌都公司享有使用权的其他三宗土地原本属同一地块，文昌市国土局因管理需要主动将同一块地分割成四宗土地，但四宗土地作为一个整体项目统一报建开发，投资额早已超过25%，开发面积也早已超过1/3，昌都公司不存在闲置涉案40855.45㎡土地的事实。四、文昌市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定认定涉案土地闲置且闲置的原因是昌都公司自身原因造成，明显与事实不符。五、根据相关法律规定，文昌市政府对涉案土地的处置应要求昌都公司限期开发而不是决定无偿收回。综上所述，文昌市政府作出的24号收地决定认定事实不清，适用法律法规错误，违反法定程序，故请求二审法院依法维持原审判决。

　　二审查明，根据文昌市住建局对昌都公司提交的“椰风浪琴”项目建筑设计方案局部变更材料的确认通知，昌都公司“椰风浪琴”项目总建筑面积257944.06平方米，其中一期（J-11-1地块）用地面积42773.7平方米，总建筑面积114028.7平方米；二期（J-11-3地块）用地面积41639.38平方米，总建筑面积106600.6平方米；三期（J-11-2地块）用地面积48913.81平方米，总建筑面积43881.25平方米。

　　本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。

　　本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为涉案地块是否构成闲置以及闲置的原因。根据《闲置土地处置办法》第二条第二款的规定，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。本案中，昌都公司于2007年10月通过拍卖程序整体竞得位于文昌市清澜开发区高隆湾地段133326.95平方米国有土地使用权，并于同年12月取得该宗土地的国有土地使用证。2009年，文昌市政府编制的控规将上述宗地划分为四个地块，同时要求其中三个地块（包括涉案地块）应整体开发建设。2011年7月，昌都公司拟在上述133326.95平方米土地上建设的“椰风浪琴”项目修建性详细规划方案经文昌市规委会审议通过。2012年4月，文昌市规划局根据昌都公司就上述133326.95平方米土地统一报建开发的申请，向昌都公司颁发了建设工程规划临时许可证。从以上事实可见，昌都公司原已取得涉案133326.95平方米土地的国有使用权证，因文昌市政府编制的控规要求，上述133326.95平方米土地被分割成四个地块并分别发证，控规同时要求其中的三个地块（包括涉案地块）应整体开发建设。经审查，昌都公司已按照控规的要求就133326.95平方米土地统一报建开发，文昌市规划局亦向其颁发了整个宗地（四个地块）的规划许可证，表明该部门认可133326.95平方米土地为整体开发建设用地。故本案昌都公司的土地是否构成闲置，应以“椰风浪琴”项目整体规划用地面积133326.95平方米作为认定闲置的单位，而不能简单地以分割发证后的第W0302466号《国土证》所载的宗地面积来认定。根据查明的事实，现昌都公司第一期主体工程建设全部完成，第二期亦已开始地上建筑部分，已开发建设用地面积远超应动工开发建设用地总面积的三分之一。故涉案地块不属于《闲置土地处置办法》第二条规定的“闲置土地”，原审法院认定文昌市政府作出的24号收地决定主要证据不足，适用法律法规错误并无不当。

　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律和处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人文昌市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

审 判 长　刘利红

审 判 员　黄胜敏

审 判 员　朱望锋

二〇一八年十二月二十五日

法官助理　夏丽君

书 记 员　王　婉