《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2000]8号）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”该法条从正面规定了政府不作为的可诉性。同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第四条第二款中规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”该条款又从反面限定了起诉政府不作为的条件，即需要证明曾提出过要求政府作为的申请。

一、双方当事人

原告：××市××村委会

被告：××市政府

二、案件事实

2005年，案外人××农场因为三宗土地权属问题与原告发生争议，××农场向被告和××市国土局递交了《土地权属争议案件申请书》，要求确认上述三宗土地所有权。

××市国土局受理后向原告送达《答辩通知书》，要求原告提交答辩状及有关证据材料，并组织原告与××农场等当事人参加协调会。

原告应要求向被告和××市国土局提交了答辩状和有关材料，但被告受理此案后，直到2009年仍未作出确权决定，也未给予合理解释。

原告以被告不履行法定职责，构成行政不作为为由，向××市中级人民法院起诉，要求被告限期作出确权决定。

被告辩称：原告起诉主体不适格。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款关于“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”的规定，原告应当提交其在土地权属争议程序中曾提出申请的证据，但其至今并未提交，故原告不符合起诉主体条件。

三、争议焦点

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款中对原告主体资格的限制性规定应当如何准确理解？是否可以作扩大解释？

四、法院判决

一审法院的判决内容有以下几点：

1、进行土地确权是人民政府的法定职责。

根据《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”本案中，××市人民政府负有对争议土地进行确权的法定职责。

2、××市人民政府构成行政不作为。

不履行法定职责，包括拒绝处理和拖延处理。本案中，被告已经受理××农场和原告之间土地权属争议案件，但在此后长达几年的时间里仍未作出确权决定，使该土地争议长期处于持续状态。依照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条和第三十条的规定，被告的办理期限为6个月或经批准后的适当延长。很显然，××市政府拖延至今未能解决争议，已构成行政不作为。

3、原告按要求提交的答辩意见和相关材料视为“曾经提出申请的证据材料”。

虽然是××农场主动向被告申请发起了土地确权的行政程序，原告是“被动”纳入的，但原告已按被告的要求提出答辩意见和相关的土地确权材料，提出了土地属于自己的主张并请求政府确权维护自己的权益，故这些主张和材料应当视为原告“在行政程序中曾经提出申请的证据材料”。

综上，一审法院认为原告诉讼理由成立，应予支持，判决被告限期对土地权属争议作出行政处理决定。

二审法院维持了原判。

五、法律依据

《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第二十八条、第三十条

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第四条第二款

六、律地分析

本案的关键是对原告主体资格的限制性规定进行了合目的性的扩大解释。因为在本案的土地争议中，原告与××农场作为争议双方具有平等的地位和权利，对于被告已经受理却长期拖延的行为，双方理应都有权进行诉讼。如果因为一方提出了申请而另一方没有提出申请（事实上另一方没有必要重新提出申请来启动行政程序）就限制甚至剥夺另一方的诉权，显然是“只看现象不看本质”，必然与行政诉讼法设定行政不作为之诉的立法目的相违背。所以，对上述限制原告主体资格的条款进行扩大解释，是符合立法者的目的的。

所以，一般情况下，原告应当向行政机关提出过申请，否则行政机关对原告的权利诉求并不知情，自然也就无法启动行政程序，当然也就不存在可诉的行政行为或行政不作为。特殊情况下，行政程序因为第三方或其他因素已经启动，原告业已纳入处理程序中，那么行政机关对原告的诉求必然已经了解，那么原告也就应当具备起诉的资格。

阅读判决原文