今后，政府如果要为公共利益进行征收，应当由政府直接出面与被拆迁户谈判，如果双方谈判不成，交由法院最终裁决，法院有权判断是否属于“公共利益”和拆迁补偿标准；如果开发商为商业利益需要拆迁，则由开发商直接与被拆迁户谈判，谈成以后再向政府申请相应的许可进行开发，开发商不得凭借任何行政权力进行强制拆迁。

一、双方当事人

上诉人（原审被告）：××区国土资源和房屋局

被上诉人（原审原告）：吕某

二、案件事实

2007年9月12日，××区国土资源和房屋局向××有限公司颁发《房屋拆迁许可证》，许可该公司对包括吕某所有的建筑面积44.28平方米的房屋在内的共计20650平方米房屋进行拆迁，拆迁期限为2007年9月15日至同年12月15日。

2007年11月4日，吕某的房屋被拆除。

2009年4月14日，吕某向××区国土资源和房屋局提交房屋拆迁行政裁决申请书，要求对其房屋拆迁的补偿事宜进行行政裁决。

2009年4月23日，××区国土资源和房屋局作出《关于不予受理吕某房屋拆迁行政裁决申请的通知》，认为房屋拆迁许可证现已失效，吕某未在规定的搬迁期内提出裁决申请，我局有权不予受理其裁决申请；而且，吕某提出的行政裁决申请属于建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款规定的“不予受理行政裁决申请”情形中的“房屋已经灭失”情形。

吕某认为××区国土资源和房屋局不履行法定职责，遂向法院提起诉讼，请求依法撤销××区国土资源和房屋局作出的《行政裁决不予受理通知书》，并判令其于法定期限内作出行政裁决。

三、争议焦点

《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定“不予受理行政裁决申请”情形中的“房屋已经灭失”的情形，应当如何准确适用？

四、法院判决

一审法院认为，依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”在该《条例》中，并未规定诸如“房屋已经灭失”不予裁定的情况。所以，被告简单依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条的规定作出《行政裁决不予受理通知书》的行为与《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定相悖。故判决撤销被告作出的《行政裁决不予受理通知书》，要求被告对原告的房屋拆迁补偿事宜作出裁决。

二审法院维持了原判。

五、法律依据

《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房[2003]252号）第八条

《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）第十六条

六、律地评析

需要说明的是，本案事实和判决发生在2007-2009年，当时所依据的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》和《城市房屋拆迁管理条例》目前都已失效或作废（《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》在2011年已被住建部第894号《关于公布住房和城乡建设部规范性文件清理结果目录的公告》宣布失效，《城市房屋拆迁管理条例》已被2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》所废止）。但该案的判决思路还是具有研究的价值，并且对房屋拆迁这类经常发生的案件的处理依据和方式的变化进行总结也很有必要。

一、从当时法院的判决思路上分析

一方面，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》在性质上属于行政规范性文件，在法律位阶上低于作为行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》，前者规定的内容不得与后者相违背。所以，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，对于拆迁人和被拆迁人达不成补偿安置协议的，当事人即可申请行政裁决，并没有把房屋灭失的情形排除在裁决范围之外，而作为下位法的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条却规定“房屋已经灭失”属于不予受理裁决的范围，该规定与上位法相悖，应当无效。

另一方面，从维护社会和谐稳定考虑，两级法院认为，若简单适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，可能出现土地管理机关合理规避拆迁补偿行政裁决的现象，激化被拆迁人和政府机关之间的矛盾，剥夺了被拆迁人权利救济途径，引发上访等不利于社会稳定的事件发生。

二、随着法律法规的完善，房屋拆迁纠纷的解决方式也发生变化

1、2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”该规定取消了原《城市房屋拆迁管理条例》对此情形规定的“裁决”程序，直接规定“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。

2、《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》废除了该第六条给开发商发放拆迁许可证的规定，至此，房屋拆迁许可证已经成为历史。今后，政府如果要为公共利益进行征收，应当由政府直接出面与被拆迁户谈判，如果双方谈判不成，交由法院最终裁决，法院有权判断是否属于“公共利益”和拆迁补偿标准；如果开发商为商业利益需要拆迁，则由开发商直接与被拆迁户谈判，谈成以后再向政府申请相应的许可进行开发，开发商不得凭借任何行政权力进行强制拆迁。

3、在判决依据上，根据新修订的《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这就赋予了人民法院对于规范性文件进行审查的职权，对于类似《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中被认定不合法的规定，人民法院有权不作为判决的依据。