一、双方当事人

原告：谷西村民委员会

被告：××市人民政府

第三人：某石油分公司

二、案件情况

2000年，××市西出入口扩建道路，征用谷西村集体建设用地169.225亩，作为城市建设工程用地。该市建设管理委员会与谷西村民委员会签订了《土地补偿安置协议》，其第十三条约定：“在……区域内，按市政府确定的地价，谷西村委会有优先开发权。” 此后，××市政府发布《通知》规定：“由于谷东、谷西村对城市西出入口地段改造拆迁作出了较大贡献，在对改造地段建设用地进行出让时，同等条件应优先获得受让权。”

2003年，××市国土资源和规划局对上述改造地块进行挂牌出让，某石油分公司参与竞买并成功，获得了涉诉土地的使用权。随后，××市政府作出191号《批复》，同意将涉诉土地以挂牌方式公开出让给某石油分公司。

谷西村认为××市政府在没有通知该村的情况下，直接将涉诉土地出让给某石油分公司，侵犯了政府承诺的优先受让权，遂提起诉讼，请求撤销该191号《批复》。

三、争议焦点

政府所承诺的优先受让权是否应当给予保护？

四、法院判决

一审法院认为，191号《批复》属具体行政行为，故谷西村委员会具有诉讼主体资格。该《批复》程序合法有效，故判决驳回了谷西村委会的诉讼请求。

二审法院认为，××市政府在《通知》中承诺谷西村委会对涉诉国有土地在同等条件下有优先受让权，属于行政允诺，该承诺不违反法律的禁止性规定，应属有效。本案中，××市没有核实谷西村委会是否行使优先受让权的情况下将涉诉土地的使用权批复给某石油分公司，侵犯了谷西村委会的优先受让权。191号《批复》属事实不清，依法应当予以撤销。不过，鉴于某石油分公司已在涉诉土地上建有加油站，如果撤销该批复，将会给国家利益造成巨大损失，故判决《批复》违法。

五、法律依据

《中华人民共和国合同法》第二百三十条

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条

六、律地评析

谷西村委会的优先受让权应当予以保护这是不容置疑的，这也获得了法院的肯定。结合本案，需要进一步研究以下两个问题：

1、应当通过怎样的方式保护谷西村委会的优先受让权？

××市政府下发《通知》给予谷西村委会涉案土地的优先受让权，实质是对其拆迁所受损失的补偿，具有行政合同的性质。关于优先受让权的保护，行政法领域缺乏相关立法，可以参照民法的规定。《合同法》第二百三十条规定了承租人优先购买权的保护方式：“出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。”这就是特别通知义务，对于行政合同同样适用。所以，在本案中，××市国土资源局在对涉案土地进行挂牌出让时，应特别通知谷西村委会参与竞买。

那么，如何处理优先受让权与拍卖的冲突呢？本案优先受让权是一种约定优先权，在拍卖中并不必然享有优先受让的权利，需要告知竞买人存在优先权，才能使这种优先权对抗第三人。具体到本案，除了提前通知谷西村委会参与拍卖程序外，对于拍卖结果的最高价，应当由古西村委会表示是否按此价格接受购买。若谷西村委会不予表示，则才能归最高出价者。

2、确认《批复》违法之后，谷西村委会所受损失如何救济？

本案中，××市政府所作《批复》应当予以撤销，但是根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”，法院作出了确认违法但并非撤销的判决。对此，谷西村委会可根据该条规定对其所受损失申请行政赔偿。