广州铁路运输法院行政判决书

（2021）粤7101行初667号

原告：李某，男，汉族，1974年9月28日出生，身份证住址广州市黄埔区文冲西坊西苑*巷*号。

被告：广州市规划和自然资源局，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。

法定代表人：郭某，职务：局长。

委托代理人：杨某，广州市规划和自然资源局黄埔分局副局长。

委托代理人：何冁煊，广东恒益律师事务所律师。

被告：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区府前路1号。

法定代表人：温某，职务：市长。

委托代理人：陈某1、陈某2，广州市司法局工作人员。

第三人：广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社，住所地：广州市黄埔区石化路108号。

法定代表人：陆某，职务：董事长。

委托代理人：何怡、汪天可，北京德恒（广州）律师事务所律师。

原告李某不服被告广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、广州市人民政府（以下简称市政府）、第三人广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社（以下简称文冲经联社）注销登记及行政复议一案，本院于2021年1月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2021年3月19日公开开庭审理了本案。原告李某，被告市规资局的委托代理人杨某、何冁煊，被告市政府的委托代理人陈某1、陈某2，第三人文冲经联社的委托代理人何怡、汪天可到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告李某诉称，一、市规资局作出涉案行政行为，认定事实不清，且与客观事实不符。（一）《关于注销文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块宅基地使用权及房屋所有权登记事项的公告》认为涉案房屋属于“未注销，已自然灭失”,没有事实依据。原告已提交相关证据证明涉案房屋是人为导致倾覆倒塌的，也向公安机关报警处理，而非第三人单方提交的《具结书》上所称的“自然灭失”。市规资局称于2020年9月21日收到第三人提交的涉案《集体土地房产证》等文件，不符合事实。涉案《集体土地房产证》由原告持有保管，市规资局和第三人从来没有就注销涉案《集体土地房产证》告知或通知过原告，市规资局不可能收到涉案《集体土地房产证》。（二）市规资局没有依法审查第三人提交的《具结书》的执行情况，导致涉案《集体土地房产证》被注销后，原告既失去合法的房屋权属（含土地使用权）,又没有得到任何拆迁补偿安置。第三人至今没有为原告留存等额的回迁面积、临迁费或弃产费用，没有就具结书的执行情况，通知原告或与原告协商。第三人和市规资局的行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第四十一条的规定。二、市规资局作出的涉案行政行为，适用法律错误。

（一）市规资局适用《中华人民共和国土地管理法》第六十六条错误。根据市政府在涉案《行政复议决定书》查明的事实，涉案房屋所在的地块是在《国有建设用地使用权出让合同补充协议（440112-2011-000002的变更协议之二-3号）》《建设用地批准书》（穗国土规划建用字（2018）288号）及附图、《地籍查勘界址图》的范围，是合作开发商广州万科企业有限公司、广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司征用开发商品房销售的地块，不属于《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一项规定的情形，第三人无权随意收回原告依法享有的房屋所有权和土地使用权。即使第三人有权收回涉案房屋的集体土地使用权，应依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第二款的规定，第三人同时对原告作出补偿，但第三人并没有履行补偿义务。市规资局在第三人没有履行法定补偿义务的情况下，没有履行审查核实义务，对涉案《集体土地房产证》实施注销登记的行政行为，明显违法。（二）市规资局依据原《中华人民共和国物权法》第一百五十四条规定，认为涉案房屋已经灭失，第三人可申请办理注销登记，属于认定结论错误，适用法律错误。（三）市规资局注销涉案《集体土地房产证》所适用的《不动产登记暂行条例实施细则》《广州市不动产登记规程》均不属于国家法律和行政法规，依法不具有法律强制约束力。三、市规资局实施涉案行政行为程序违法。（一）市规资局于2020年9月22日对涉案《集体土地房产证》核准注销登记，没有将核准注销登记通知原告，没有将注销登记法律文书送达给原告，也没有告知原告救济途径（包括救济方式、救济期限等）,严重违反法定程序。原告直到2020年11月3日在网页上看到市规资局在网上发布的《注销公告》,才知道涉案《集体土地房产证》于2020年9月22日被核准注销登记。

（二）市规资局没有将《注销公告》送达给原告，且没有告知原告享有陈述申辩权、申请听证等法定权利，没有听取原告陈述申辩意见，也未送达注销登记法律文书，程序违法。市规资局于2020年9月22日注销涉案《集体土地房产证》的行为违法，应予以撤销。四、第三人在没有依法履行补偿安置义务的情况下收回涉案房屋宅基地使用权，属违法无效的行政行为。原告提起诉讼，请求法院判令：1.撤销被告广州市人民政府于2020年12月30日作出的穗府行复（2020）1259号《行政复议决定书》;2.撤销被告广州市规划和自然资源局于2020年9月22日注销原告《集体土地房产证》（穗集地证字第005227号，登记字号黄统649）行为;3.被告赔偿原告屋内财产损失50万元人民币及被告对《集体土地房产证》（穗集地证字第005227号，登记字号黄统649）上证载的房屋恢复原状;4.案件受理费由两被告承担。

被告市规资局辩称，一、根据原《中华人民共和国物权法》第十条、《中华人民共和国民法典》第二百一十条、《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，《集体土地房产证》（穗集地证字第005227号）所涉房屋位于黄埔区大沙镇文冲村路西坊西苑三巷7号，我局作为广州市不动产登记行政主管部门，依法具有对《集体土地房产证》办理不动产权注销的职权。二、我局注销涉案《集体土地房产证》所认定事实清楚，证据充分。（一）我局注销涉案《集体土地房地产证》的基本情况。2011年11月28日，黄埔区政府向文冲街道办事处下发《关于申请收回文冲石化路以西集体土地使用权的批复》,同意第三人收回文冲街“城中村”改造红线范围内集体土地使用权。2020年8月25日，第三人作出收回文冲石化路以西城中村改造红线范围内的集体土地使用权的决定，并向文冲石化路以西城中村改造范围全体权属人公示《关于收回文冲石化路以西集体土地使用权决定书》,该《收回土地使用权决定书》与表决结果公示5日。2020年9月18日，第三人向广州市黄埔区不动产登记中心提交《情况说明》,补正《收回土地使用权决定书》援引的法律依据。第三人在公示期间未收到异议反馈。2020年9月4日，第三人向我局申请办理文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块内全部《宅基地证》和《集体土地房产证》的注销登记。同日，我局作出《关于注销文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块宅基地使用权及房屋所有权登记事项的公告》并在网上公示，公告期间未收到异议反馈。2020年9月9日，广州市黄埔区南岗街法律服务所出具《见证书》,见证涉案房屋全部物清点。该见证书显示，涉案房屋已灭失。2020年9月9日，第三人向我局提交《申请函》,请求将包括涉案范围内的1-2地块内全部《宅基地证》和《集体土地房产证》作注销登记。2020年9月14日，我局发布《关于<关于注销文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块宅基地使用权及房屋所有权登记事项的公告>延期的公告》,将公示期延长5天，共15天。我局在公示期间未收到异议反馈。2020年9月18日，第三人向广州市黄埔区不动产登记中心出具《具结书》。2020年9月21日，广州市黄埔公证处出具《公证书》。2020年9月21日，第三人申请注销涉案《集体土地所有权证》,其委托代理人在《广州市不动产登记中请表》中注明“穗集地证字第005227号（原房产证遗失）”。2020年9月22日，我局核准注销涉案《集体土地房产权证》。2020年11月19日，原告不服我局注销登记行为，向市政府提起行政复议，市政府于2020年12月30日作出维持涉案注销《集体土地房产证》行为的复议决定。（二）我局依据第三人的申请依法注销《集体土地房产证》。涉案《集体土地房产证》土地权属人系第三人，依据第三人出具的《具结书》可知涉案房屋已自然灭失。原告作为房屋所有权人，其物权的客体已灭失，房屋所有权因房屋灭失而归于消灭。第三人作为涉案集体土地所有权人，单方向黄埔区不动产登记中心申请注销涉案《集体土地房产证》,符合《不动产登记暂行条例》第十四条、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条的规定。我局注销《集体土地房产证》认定事实清楚、适用法律正确。三、我局注销《集体土地房产证》符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第六十六条的规定，涉案房屋土地权属人为第三人，原告为涉案房屋所有权人，根据第三人提供的《见证书》等材料可以判断，涉案房屋已经灭失，且第三人已报经黄埔区政府同意涉案集体土地使用权，故第三人作为涉案集体土地所有权人，有权向我局申请注销涉案《集体土地房产证》。涉案房屋已灭失，我局依照第三人申请依法注销，符合《不动产登记暂行条例》第十四条第二款、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条、《广州市不动产登记规程》第十条的规定。我局于2020年9月4日将涉案房屋注销事宜在文冲社区党务居务宣传栏上发布公告，告知相关权益人拟注销事宜，且《注销公告》总公示期共15天。我局在公示期间并未收到相关权利人的异议，故我局在2020年9月21日核准第三人的注销申请。在审核确认涉案房屋权属的相关事实，且公示期间未收到任何异议的前提下，我局依法注销《集体土地房产证》符合法定程序。四、关于其他问题的回应。（一）我局认定涉案房屋灭失并无不妥。2020年9月4日，我局公示《注销公告》及附件。2020年9月18日，第三人出具《具结书》,根据前述材料，结合《见证书》中的现场照片，可知涉案宅基地房屋已灭失。（二）关于原告的安置拆迁补偿问题。根据第三人的《具结书》,第三人为未获得拆迁补偿的4户农户留存拆迁补偿面积、费用，我局在充分考虑原告权益的前提下，依申请注销《集体土地房产证》,符合依法行政原则。（三）涉案房屋所属地块的土地权属性质为集体所有，而非国有土地，我局亦非本案征收主体，如原告对第三人与广州万科企业有限公司、广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司就涉案地块签订的相关拆迁补偿协议或补偿标准有异议，建议其向征收主体主张权利。另原告援引的《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》已失效。（四）涉案房屋所在土地已变更为国有土地，进行了国有土地使用权登记。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告市政府辩称，一、我府作出的穗府行复（2020）1259号行政复议决定书程序合法。原告不服市规资局作出的涉案注销登记行为，于2020年11月19日向我府申请行政复议，我府经审查于同日受理，并于2020年11月26日向市规资局发出《提出行政复议答复通知书》。市规资局收到《提出行政复议答复通知书》后，向我府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查，我府认为市规资局作出的涉案注销登记行为符合法律规定，故于2020年12月30日依法作出涉案行政复议决定书，决定维持原具体行政行为，并于2020年12月31日、2021年1月4日分别送达原告及市规资局。我府的行政复议受理、审查程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定。二、我府所作涉案行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。（一）市规资局作出的涉案注销登记行为的事实。《集体土地房产证》（穗集地证字第005227号，登记字号黄统649）载明：权属人为李某，权属来源为1988年新建，房屋占有份额为全部，房屋所有权性质为私有，土地权属性质为集体所有，房地座落黄埔区大沙镇文冲村西坊西苑三巷7号，使用性质为住宅，建基面积为65.2864平方米，总建筑面积为170.9728平方米，填发日期为2001年11月13日。2011年11月28日，广州市黄埔区人民政府向文冲街道办事处作出《关于申请收回文冲石化路以西集体土地使用权的批复》,同意第三人收回文冲村“城中村”改造红线范围内集体土地使用权。

2020年8月25日，第三人作出《关于收回文冲石化路以西集体土地使用权决定书》。原告房屋在文冲村“城中村”改造红线范围内。2020年9月4日，市规资局作出《注销公告》。

2020年9月9日，第三人向市规资局申请文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块内全部《宅基地证》和《集体土地房产证》的注销登记，并先后提交了《关于申请回收文冲石化路以西集体土地使用权的批复》等材料。2020年9月14日，市规资局发布《关于<关于注销文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块宅基地使用权及房屋所有权登记事项的公告>延期的公告》,将公示期延长5天。市规资局在公示期间未收到异议反馈。2020年9月9日，广州市黄埔区南岗街法律服务所出具《见证书》,见证涉案房屋全部财物清点。2020年9月18日，第三人向市规资局出具《具结书》。2020年9月21日，广州市黄埔区公证处出具《公证书》,对涉案公告等文件进行证据保全。2020年9月21日，第三人向市规资局申请办理注销涉案《集体土地房产证》。市规资局经审核，于2020年9月22日核准涉案《集体土地房产证》注销登记。（二）市规资局作出的涉案注销登记行为符合相关法律法规的规定，依据正确。市规资局作出的涉案注销登记行为符合《不动产登记暂行条例》第三条、第七条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第六十六条第一款第（一）项，《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款第（一）项的规定。三、我府所作涉案行政复议决定书适用依据正确。我府经审查，认为涉案注销登记行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出涉案行政复议决定书，符合法律规定。综上，我府作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，并判令原告承担案件的诉讼费用。

第三人文冲联社述称，第三人作为涉案集体土地的合法所有权人，在该集体土地上所盖的房屋实体已经自然灭失的情况下，有权根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第六十六条、原《中华人民共和国物权法》第一百五十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条等相关法律规定收回该宅基地使用权。在第三人依法收回宅基地使用权后，市规资局据此作出的撤销原告的集体土地房产证的行政行为和市政府的行政复议行为，符合法律规定。两被告的行政行为适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，2001年10月31日，原广州市国土资源和房屋管理局核发穗集地证字第005227号《集体土地房产证》。该证载明：权属人为原告，房地座落黄埔区大沙镇文冲村西坊西苑三巷7号，房屋占有份额为全部，房屋所有权性质为私产，用途为住宅，权属来源为1988年新建，建基面积为65.2864平方米，建筑结构及层数为混合2-1/2层，总建筑面积为170.9728平方米，土地权属性质为集体所有，该用地是由文冲村和大沙镇批准使用，登记字号黄统649。

2011年11月28日，广州市黄埔区人民政府向文冲街道办事处作出埔府函（2011）98号《关于申请收回文冲石化路以西集体土地使用权的批复》,同意第三人收回文冲村“城中村”改造红线范围内集体土地使用权。2020年8月25日，第三人作出埔冲通（2020）01号《关于收回文冲石化路以西集体土地使用权决定书》,决定收回包括涉案房屋在内的文冲石化路以西城中村改造红线范围内的集体土地使用权。

2020年9月4日至18日，被告市规资局在文冲社区党务居务宣传栏上张贴《关于注销文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块宅基地使用权及房屋所有权登记事项的公告》《广州黄埔文冲石化路以西城中村改造项目1-2地块被拆迁房屋清单》等材料。其中，上述公告对第三人申请包括未签订拆迁补偿协议，但地上房屋已自然灭失且未交回原《宅基地证》或《集体土地房产证》等石化路以西城中村改造范围内的全部《宅基地证》或《集体土地房产证》注销登记进行公示。广东省广州市黄埔公证处对上述情况进行了证据保全。上述房屋清单中第52项为涉案房屋。被告市规资局也在其网站上对上述材料进行了公示。被告市规资局陈述其在公示期间未收到异议。

2020年9月9日，第三人作出《申请函》,称根据《关于收回文冲石化路以西集体土地使用权决定书》,第三人向广州市黄埔区不动产登记中心申请包括未签订拆迁补偿协议，但地上房屋已自然灭失且未交回原《宅基地证》或《集体土地房产证》的权属人共四户在内的文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块内全部《宅基地证》和《集体土地房产证》的注销登记。

2020年9月21日，第三人向广州市黄埔区不动产登记中心申请注销涉案《集体土地房产证》,并提交《广州市不动产登记申请表》《具结书》、申请人身份证明、农村集体经济组织发布收回宅基地使用权的决定、《建设用地批准书》《公证书》《见证书》等材料。其中，《广州市不动产登记申请表》中申请登记事由一栏勾选了房屋所有权和宅基地使用权，申请说明一栏手写“穗集地证字第005227号（原房产证遗失）”。上述《具结书》称，包括涉案房屋在内的四栋房屋未签署拆迁补偿协议，但房屋已自然灭失，第三人将严格按照《拆迁补偿协议》的拆迁补偿标准在联社内留存等额的回迁面积、临迁费或弃产费用，由此引发的纠纷及法律责任，由第三人负责协调解决。

2020年9月22日，被告市规资局核准注销涉案《集体土地房产证》。

2020年11月19日，原告不服该注销登记行为，向被告市政府申请行政复议。2020年11月26日，被告市规资局收到被告市政府作出的《提出行政复议答复通知书》。2020年12月3日，被告市规资局向被告市政府提交《行政复议答复书》及证据材料。2020年12月30日，被告市政府作出穗府行复（2020）1259号《行政复议决定书》,决定维持被告市规资局作出的诉争注销登记行为。原告收到该《行政复议决定书》后仍不服，诉至本院。

诉讼中，原告提供2020年9月6日现场照片显示，涉案房屋倒塌。第三人提供《公证书》以及附件《中国工商银行网上银行电子回单》、第三人提供的拆迁补偿款明细表复印件，以证明第三人根据《文冲石化路以西城中村改造居民物业补偿方案》的补偿标准，按照全回迁的补偿方式计算出需向原告支付的补偿费用，并将补偿费用存入广东省广州市南粤公证处资金保管专用银行账户进行独立保管。

以上事实，有《集体土地房产证》《关于申请收回文冲石化路以西集体土地使用权的批复》《关于收回文冲石化路以西集体土地使用权决定书》《关于注销文冲“城中村”改造红线范围（石化路以西）1-2地块宅基地使用权及房屋所有权登记事项的公告》《申请函》《具结书》《广州市不动产登记申请表》《提出行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《行政复议决定书》、各方当事人的陈述等证据予以证实。

本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述规定，被告市规资局负有辖区内不动产登记管理的职责。

《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：

（一）不动产灭失的……”第四十六条第一款规定：“申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更登记、转移登记、注销登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书;（二）集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更、转移、消灭的材料;（三）其他必要材料。”根据上述规定，在依申请注销宅基地使用权及房屋所有权登记的情形下，申请主体应当为不动产登记簿记载的权利人。本案中，第三人向被告市规资局申请注销涉案《集体土地房产证》,包括注销宅基地使用权和房屋所有权，并提交《广州市不动产登记申请表》《具结书》、申请人身份证明、农村集体经济组织发布收回宅基地使用权的决定、《公证书》《见证书》等材料。根据《广州市不动产登记申请表》等材料可知，申请涉案注销登记的主体是第三人，而非涉案登记的权利人即原告，违反了上述规定，且无法律法规规定第三人可径行向房屋登记部门申请涉案注销登记。被告市规资局在审查第三人提交申请材料时，也未告知原告，原告亦否认看到涉案公告，之后也没有送达原告，且根据《公证书》、图片等材料可知，被告市规资局在涉案房屋倒塌前就以涉案房屋已经自然灭失，进行了注销涉案《集体土地房产证》的公示，在第三人未提交其他的证据证明涉案《集体土地房产证》已遗失的情况下，也未向原告进行核实，但由于涉案房屋在第三人申请涉案注销登记时确已灭失，涉案房屋的房屋所有权由此消灭，涉案房屋所在土地的性质已变更为国有土地，进行了国有土地使用权登记，故对被告市规资局作出注销涉案《集体土地房产证》的行为，予以确认违法。对被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》也一并撤销。

关于原告要求被告赔偿原告屋内财产损失50万元人民币及被告对涉案房屋恢复原状的请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，原告请求赔偿的前提条件必须是行政行为与损害结果之间具有因果关系。本案中，涉案房屋的倒塌并非是因被告市规资局作出涉案注销登记行为造成的，两者不具有因果关系，故对原告提出的上述请求，本院不予支持。

《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第二款规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的;（二）不按照批准的用途使用土地的;（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”涉案房屋因第三人收回集体土地使用权，原告根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第二款规定有权要求进行补偿，且第三人也出具《具结书》,称将按照《拆迁补偿协议》的拆迁补偿标准在联社内留存等额的回迁面积、临迁费或弃产费用，原告可另循途径解决。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

一、确认被告广州市规划和自然资源局于2020年9月22日作出的注销穗集地证字第005227号《集体土地房产证》的行为违法;

二、撤销被告广州市人民政府于2020年12月30日作出的穗府行复（2020）1259号《行政复议决定书》;

三、驳回原告李某的其他诉讼请求。

本案受理费50元，由被告广州市规划和自然资源局、广州市人民政府共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。

审判长    李佳

审判员  屈玲红

审判员    叶莉

二零二一年七月十六日