广州铁路运输法院行政判决书

(2023)粤7101行初2654号

原告陆秀华，女，汉族，1970年8月18日出生，身份证住址广州市黄埔区西坊西苑十巷6号，公民身份号码440112197008180929。

委托代理人曹广，北京市盛廷律师事务所律师。

委托代理人谢晓东，北京市盛廷律师事务所实习人员。

被告广州开发区城市更新局，住所地广州市黄埔区香雪大道87号广垦商务大厦A2栋15楼，统一社会信用代码11440112554419620U。

法定代表人侯奔，该局局长。

出庭负责人黄锦华，该局总工程师。

委托代理人陈晓霞，该局工作人员。

委托代理人龙劲韬，北京市盈科(广州)律师事务所律师。

被告广州开发区管委会，住所地广州市黄埔区香雪三路1号C栋1楼。

法定代表人陈杰，该单位主任。

委托代理人刘永龙，黄埔区司法局工作人员、公职律师。

委托代理人潘瑞华，广东金领律师事务所律师。

第三人广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司，住所地广州市黄埔区大沙地东路403号A栋201室，统一社会信用代码91440101687681913L。

法定代表人吴健，该公司董事兼总经理。

广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社，住所地广州市黄埔区石化路108号，统一社会信用代码N2440112759407332Q。

法定代表人陆伟锠，该社社长。

两第三人共同委托代理人何怡、苏俊铭，均为北京市康达(广州)律师事务所律师。

原告陆秀华诉被告广州开发区城市更新局(以下简称开发区更新局)行政处理决定、广州开发区管委会(以下简称开发区管委会)行政复议决定一案，本案原告于2023年5月31日向本院提起行政诉讼，本院于2023年6月8日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。审理过程中，为利于查明案件事实，本院依法追加广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司(以下简称文冲改造公司)、广州市黄埔区文冲街文冲股份经济联合社(以下简称文冲经联社)作为第三人参与诉讼。本院于2023年9月28日公开开庭审理了本案。原告陆秀华、委托代理人曹广、谢晓东，被告开发区更新局出庭负责人黄锦华、委托代理人龙劲韬，被告开发区管委会委托代理人刘永龙、潘瑞华，第三人文冲改造公司，文冲经联社共同委托代理人何恰、苏俊铭到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原告陆秀华诉称：

原告合法房屋位于广州市黄埔区大沙镇文冲村西坊西苑十巷6号。

2022年3月23日，原告向广州市黄埔区人民政府(以下简称黄埔区府)提交《行政处理申请书》《清点清单》。

2022年3月25日，黄埔区府将上述材料移交开发区更新局处理。2022年3月30日，开发区更新局作出《告知书》。

2022年5月7日，开发区更新局作出穗开更新函〔2022〕282号《答复意见书》。

2022年5月16日，原告针对上述答复意见书，向开发区管委会申请行政复议。

2022年11月4日，开发区管委会作出穗开行复〔2022〕6号《行政复议决定书》(以下简称2022年《行政复议决定书》),撤销开发区更新局作出的上述《答复意见书》,并责令开发区更新局重新作出处理。

2022年12月29日，开发区更新局作出《处理决定书》(以下简称案涉《处理决定书》)。

2023年1月16日，原告认为开发区更新局作出的案涉《处理决定书》侵害其合法权益，向开发区管委会申请行政复议。

2023年4月6日，开发区更新局作出《更正决定书》(以下简称案涉《更正决定书》)。

2023年5月19日，开发区管委会作出穗开行复〔2023〕1号《行政复议决定书》(以下简称案涉《行政复议决定书》)。

原告认为，案涉处理决定书作出主体违法，适用依据错误，法律适用错误。综上，故请求：

一、请求法院依法撤销开发区管委会于2023年5月19日作出的案涉《行政复议决定书》;

二、请求法院依法撤销开发区更新局于2022年12月29日作出的案涉《处理决定书》和2023年4月6日作出的案涉《更正决定书》;

三、请求法院对开发区更新局所依据的穗建规字〔2019〕13号《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》进行全面审查。

被告开发区更新局辩称：

一、我方对原告申请事项作出答复程序合法。

2022年3月22日，原告向黄埔区府提交《行政处理申请书》,申请黄埔区府依法查处文冲街道办、我方共同组织两第三人实施强行拆除房屋及附属物的违法行为，并且责令文冲街道办、我方赔偿房屋及附属物被强行拆除的经济损失。

2022年3月25日，黄埔区府将申请事项转交我方处理。

2022年3月28日，我方作出《告知书》,告知申请事项已经转交我方处理，对此原告未提出异议。

2022年5月7日，我方作出《答复意见书》并邮寄送达至原告。

2022年11月7日，我方收到开发区管委会作出的《行政复议决定书》,决定撤销我方于2022年5月7日作出的《答复意见书》,要求重新作出行政处理决定。

我方于2022年12月29日重新作出《处理决定书》。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款规定，我方自收到开发区管委会作出的《行政复议决定书》至作出《处理决定书》不超过60日，我方答复程序合法。

二、我方作出《处理决定书》认定事实清楚。

首先，根据《广州市城市更新办法》第十二条第二款及《中共广州开发区工委办公室、广州开发区管委会办公室关于印发〈广州开发区城市更新局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》第三条的规定，我方作为黄埔区城市更新项目主管部门，对辖区城市更新项目改造中存在的主要问题等工作负有监督管理职责，我方收到黄埔区府转交的《行政处理申请书》后，可依职权作出相应处理。

其次，关于原告申请查处文冲街道办、我方共同组织两第三人实施强行拆除房屋及附属物的违法行为，我方不具备拆除房屋的职权，亦从未组织或委托第三人拆除房屋。我方向黄埔区公安分局了解到，案涉房屋倒塌时区公安分局接到报警，经现场调查后认为该警情不属于强拆，并已告知原告通过法律途径解决。经向文冲街道办了解，该房屋于2020年6月3日自然倾覆，原告及家人早已搬离该房屋，现场无人伤亡。文冲街道办认为该房屋为自然倾覆。我方告知原告上述情况，并且告知其如认为相关行政机关或改造主体强拆、毁损该房屋，可通过向纪检监察机关控告、民事或行政诉讼等法律途径解决，合法合理。

再次，关于原告申请责令文冲街道办、我方赔偿房屋被强行拆除的经济损失，如前所述，经我方了解，案涉房屋位于文冲石化路改造范围内，案涉房屋并非被强制拆除。改造主体根据《文冲石化路以西城中村改造居民物业补偿方案》(以下简称《文冲物业补偿方案》)规定的拆迁补偿标准办理了提存公证。我方于2022年7月20日组织调解会，邀请原告与改造主体文冲改造公司参加，但是双方未能就补偿事宜达成一致意见。依照权责一体原则，我方开展行政处理工作。根据穗建规字〔2019〕13号《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》第十七条规定，在双方未能就补偿事宜达成一致意见的情况下，我方根据经居民代表、股东代表大会表决通过的《文冲物业补偿方案》作出相应行政处理决定，要求改造主体作出相应补偿。后为充分保障当事人合法权益，我方于2023年4月6日更正对原告作出的《处理决定书》,若选择全弃产，应支付弃产补偿款及利息，充分平衡社会公共利益、改造主体与原告的合法权益。原告变更其行政复议请求为撤销我方作出的《处理决定书》及《更正决定书》,开发区管委会亦已一并审查。

最后，关于原告申请责令文冲街道办、我方赔偿附属物被强行拆除的经济损失。我方根据广东省广州市南沙公证处(以下简称南沙公证处)作出的《公证书》及广州市黄埔区南岗街法律服务所(以下简称南岗街法律服务所)作出的《见证书》,酌情认定附属物品价值，合法合理。

三、原告的复议请求缺乏事实与法律依据，应驳回其申请。根据《中共广州开发区工委办公室、广州开发区管委会办公室关于印发〈广州开发区城市更新局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》《关于调整区城市更新局主要职责、内设机构等事项的通知》,我方属于城市更新主管部门，主要职责是负责“指导、审批、督办、协调全区城市更新项目，拟定、实施相关政策”以及“完成区委、区政府，开发区党工委、管委会和上级相关部门交办的其他任务”等统筹性工作。我方收到黄埔区府转交原告申请事项后，经向区公安分局、文冲街道办以及改造主体调查了解，文冲街道办认为案涉房屋为自然倾覆，区公安分局认为案涉房屋的倒塌不属于强拆。因此我方经过相关调查后将关于案涉房屋相关情况告知原告，建议其如认为相关行政机关或改造主体强拆、毁损案涉房屋可通过纪检监察机关控告、民事或行政诉讼等法律途径解决。关于原告要求房屋及附属物被强制拆除的赔偿问题，因案涉房屋位于改造范围内，但是原告未与改造主体针对补偿问题达成一致意见。我方根据《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》《文冲物业补偿方案》《见证书》《公证书》作出相应行政处理决定，要求改造主体作出相应补偿。《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》是广州市住房和城乡建设局于2019年11月5日印发，现行有效。关于案涉房屋补偿行政处理决定充分平衡社会公共利益、改造主体与原告的合法权益。因此，我方已履行了监督管理职责。

四、文冲经联社系案涉项目的村集体，文冲旧改项目由文冲经联社、广州万科企业有限公司成立的文冲改造公司负责实施。为了更好地查清案件事实，避免同一问题引起新的争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，应该追加文冲改造公司、文冲经联社列为第三人参与诉讼。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告开发区管委会辩称：

一、案涉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，内容适当。

(一)开发区更新局具有对旧村改造安置补偿事项作出处理的职权。根据《广州市城市更新办法》第十二条第二款、《广州市城市更新项目监督管理实施细则》第四条、第八条、广东省高级人民法院粤高法〔2021〕126号《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》第三条、《中共广州开发区工委办公室广州开发区管委会办公室关于印发广州开发区城市更新局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》第三条的规定，开发区更新局作为黄埔区城市更新项目主管部门，对辖区城市更新项目改造中存在的主要问题、社会风险防范等工作负有监督管理职责，按照权责一体原则，开发区更新局收到原告《行政处理申请书》后，可对原告与改造主体之间就案涉房屋拆迁补偿引发的争议进行先行处理，作出具体处理决定。

(二)开发区更新局作出的处理决定并无不当，依法应予维持。案涉房屋所在地块已经纳入黄埔区文冲石化路以西旧村改造项目(以下简称案涉项目)的拆迁范围内，恢复房屋原状或原址重建房屋将影响案涉项目的施工建设，阻碍实现城市更新目的，不符合社会公共利益及村集体利益需要，故已不具备恢复房屋原状或原址重建房屋的客观条件，结合原告要求获得案涉房屋相应赔偿的意愿，开发区更新局采用回迁安置及货币补偿的方式处理案涉房屋安置补偿事项，并无不当。文冲经联社和文冲改造公司已制定《文冲物业补偿方案》,并根据该方案与其他大部分村民签订安置补偿协议，实施安置补偿工作，为保障原告合法权益以及维护案涉项目补偿安置秩序与公平性，开发区更新局作出案涉《处理决定书》和《更正决定书》,根据《文冲物业补偿方案》核算案涉房屋的回迁安置面积、临迁费、弃产货币补偿、搬迁费、签约奖励金等安置补偿事项，根据案涉房屋的实际情况酌定室内物品损失金额，并依法确定相关货币补偿的利息，处理正确，依法应予维持。

二、我方审查行政复议案件程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第(八)项的规定，2023年1月16日，我方收到原告的行政复议申请材料；2023年1月17日，我方作出《提出行政复议答复通知书》,并于1月18日送达给开发区更新局，要求开发区更新局依法提交行政复议答复材料；2023年3月14日，我方作出《延长行政复议审查期限通知书》,决定延长案件审查期限至4月16日，并于3月15日送达给开发区更新局，于3月16日送达给原告；2023年4月7日，我方作出《第三人参加行政复议通知书》,并于4月10日送达给文冲经联社和文冲改造公司，通知上述两单位参加行政复议并提供相关材料；因开发区更新局在本案行政复议期间作出案涉《更正决定书》,为妥善处理案涉房屋的安置补偿事项，我方于2023年4月12日作出《中止行政复议审查通知书》,中止案件审理工作，并于4月13日送达给开发区更新局、文冲经联社和文冲改造公司，于4月14日送达给原告；2023年4月14日，我方对原告进行询问调查，进一步确认原告的行政复议请求和安置补偿请求，原告同意我方重新就开发区更新局变更后的处理决定进行审理；2023年5月19日，我方作出《恢复行政复议审查通知书》和案涉行政复议决定，决定恢复案件审理工作并维持开发区更新局于2023年4月6日更正后的处理决定，并于5月20日送达给开发区更新局和原告，于5月22日送达给文冲经联社和文冲改造公司，我方审查行政复议案件程序合法。

综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人文冲改造公司、文冲经联社辩称，

一、开发区更新局有权处理原告的行政处理申请，黄埔区府在将行政处理申请事项转交开发区更新局处理时已经向原告作出《告知书》,在开发区更新局处理以及开发区管委会进行行政复议过程中，原告从未提出异议。根据《广州市城市更新办法》第十二条第二款规定及公布的开发区更新局的机构职能，开发区更新局的职能包括“贯彻执行国家和省、市、区有关城市更新和‘三旧’改造的法律、法规和政策，统筹全区城市更新工作，负责全区城市更新项目的指导、审批、督办、协调。”以及“依据法律、法规及黄埔区政府、广州开发区管委会的授权，本部门职责履行范围涵盖黄埔区、广州开发区全域。”根据上述规定，由于原告的行政处理申请本质为黄埔区的城市更新事项，故开发区更新局有权处理原告的行政处理申请。2022年3月22日，原告向黄埔区府提交《行政处理申请书》,黄埔区府于2022年3月25日将该行政处理申请转交开发区更新局处理，并于2022年3月28日向原告作出《告知书》,直至原告提起本案行政诉讼，期间历经开发区更新局作出《答复意见书》、原告就《答复决定书》向开发区管委会提起行政复议、开发区管委会作出《行政复议决定书》、开发区更新局重新作出《处理决定书》与《更正决定书》等程序，原告从未就开发区更新局处理该行政处理申请提出过任何异议，其反而在相关程序中积极主张实体权利，故应当视为其已认可开发区更新局有权处理该行政处理申请。

二、开发区更新局作出《处理决定书》及《更正决定书》并未违反法律法规的规定，依法应当予以维持。案涉房屋位于文冲城中村改造项目范围之内，根据《文冲石化路以西城中村改造方案》,文冲城中村改造项目的改造模式为自主改造模式，即由文冲经联社设立的文冲投资公司作为实施主体负责具体的改造工作，因此村集体可在不突破总体改造成本的前提下自行统筹实施拆迁补偿安置方案。2010年5月28日，文冲经联社召开全体文冲经联社股东代表、文冲社区居民代表会议，对《文冲物业补偿方案》《文冲拆迁补偿方案》进行表决，当天出席的股东代表、居民代表均一致同意该方案，同意率为100%。目前文冲城中村改造项目内绝大多数的被拆迁人已经依据《文冲拆迁补偿方案》的标准签订拆迁补偿安置协议，部分更早已完成回迁入住。由此可证，《文冲拆迁补偿方案》符合绝大多数村民的利益。另外，就物品损失，广州市黄埔公证处指派人员于2020年8月18日及20日对案涉房屋进行现场清点并出具《公证书》,广州开发区更新局根据该《公证书》对物品损失进行认定具有事实依据。是故，开发区更新局依法根据《文冲拆迁补偿方案》《公证书》等对案涉房屋的补偿问题作出《处理决定书》及《更正决定书》并未违反法律法规的规定，依法应当予以维持。

三、第三人已依法就原告的拆迁补偿安置权益进行提存公证，其合法权益已依法得到保障。根据广州市南沙公证处于2021年10月9日作出的(2021)粤广南沙37689号《公证书》,文冲经联社根据经表决的《文冲物业补偿方案》的拆迁补偿标准，向公证处提存了全弃产拆迁补偿及全回迁拆迁补偿两种补偿方式的补偿金之和，共计提存金额为1800198.62元，原告可以选择任意一种补偿方式受领相应的补偿权益，故文冲经联社已经完全保证了案涉房屋的全部拆迁安置利益的完全实现，原告的合法权益已依法得到保障。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，穗集地证字005224号《集体土地房产证》载明，案涉房屋坐落于广州市黄埔区大沙镇文冲村西坊西苑十巷6号，土地性质为集体所有，用地面积和建基面积均为55.5495平方米，建筑面积282.4542平方米，混合结构4层，原告为案涉房屋权属人。《房地产平面附图》载明，案涉房屋B4面积为47.1047平方米，B5面积为8.4448平方米；飘楼2-4,面积为17.6855平方米、阳台2-4,面积为4.7998平方米。

2010年2月26日，原广州市规划局函复文冲改造公司，明确原则同意文冲改造公司送审的黄埔区文冲石化路以西城中村改造方案。《文冲石化路以西城中村改造方案》载明，文冲集体经济组织为改造主体，由文冲经联社为主体成立城中村改造公司，制定拆迁安置补偿方案，与居民签订拆迁安置补偿协议，明确相关的责任和义务。埔府〔2011〕9号《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西城中村改造的通告》以及穗埔府规〔2018〕12号《广州市黄埔区人民政府关于文冲石化路以西旧村改造的通告》均明确案涉项目的具体改造工作由文冲改造公司负责实施。2010年5月28日，文冲经联社股东代表、文冲社区居民代表经表决一致同意《文冲物业补偿方案》。方案第四条规定，房屋拆迁补偿以四层或四层以下的建筑面积为合法面积，按拆迁面积“拆一补一”为准则。第六条规定，被拆迁人分两类进行补偿，第一类为本村村民，第二类为非本村村民。属本村村民身份的界定为：1、在本村内有房屋产权，并属文冲经联社章程界定为社区股的股东或社会股的股东；2、在本村内有房屋产权的原本土村民；3、在本村建有或继承合法房屋的原本土村民的外嫁女及其合法继承人；4、原有本土血统，在本村有房屋产权，现侨居海外、港澳台的村民；凡符合上述四个条件之一的核发所有权人以下简称为“本村村民”……第八条规定，本村村民的回迁总面积的计算方法：本村村民回迁总建筑面积=建基面积×4+现有阳台面积×50%+现有飘楼面积×50%。第九条规定，超出四层或不足四层的补偿方法：(一)四层以上超建面积不作回迁安置，只作材料补偿。超建面积按结构类别按照如下标准给予补偿：1、框架、混合结构：1000元/平方米：2、有墙体的棚架等简易结构：150元/平方米；(二)不足四层的房屋允许屋主以1000元/平方米购买余下不足四层的面积，但每层的购买面积不能大于建基面积。(三)除主体房屋外，剩余合法的宅基地地块，在地面建有简易构筑物的情况下，先按照下列分类补偿地上构筑物完毕后，宅基地块持有人允许以1000元/平方米购买四层建基面积的指标面积。分类如下：1.有墙体的棚架等简易结构：300元/平方米；2.无墙体的棚架等简易结构：150元/平方米。第十二条规定，关于弃产的补偿方法：被拆迁人放弃回迁安置的，可以选择货币补偿。是以四层或四层以下的建筑面积为合法面积，按照5800元/平方米进行补偿。第十九条规定，搬迁费用按照3000元/栋为基数，并按照现状总建筑面积10元/平方米计算给予搬迁补助(该补助款包含电话，电视、网络等迁移费用)。第二十条规定，临迁费的界定：1.按照整体拆迁方案，临迁费的计付方法如下：(1)在改造范围内全体被拆迁户全部签约后，统一界定时间计算临迁费。(2)临迁费按照四层或四层以内建筑面积20元/平方米/月计付；若到合同期满但未能履行回迁安置，临迁费按照回迁总面积20元/平方米/月计付。第二十一条规定，被拆迁人在2010年7月31日前签订安置补偿协议的，按20000元/栋的奖励标准发放签约奖励。逾期签约的则不纳入该签约的奖励范围等。案涉房屋位于上述城中村改造范围内。

原告提交的现场照片显示，案涉房屋2020年6月3日倒塌，倒塌前有挖掘机在房屋周边进行挖掘。

2020年8月18、20、21日，广州市黄埔公证处接受文冲改造公司申请，对案涉房屋地址附近的一栋倒塌建筑物的外部现状及内部物品现状办理保全证据公证，文冲改造公司工作人员对建筑物内部的物品进行清点，制作清点清单，并将部分物品转移至广州市黄埔区广新路241号“广州市文冲物业管理有限公司”处。该公证处作出(2020)粤广黄埔第19305-19307号《公证书》载明上述情况。现场照片显示物品散落或掩埋在废墟中。

2021年9月30日，文冲经联社按照《文冲物业补偿方案》的标准将原告案涉房屋的拆迁补偿权益向南沙公证处办理提存公证，提存金额为1800198.62元。2021年10月9日，南沙公证处就上述提存公证情况出具(2021)粤广南沙第37689号《公证书》,公证书附件中《房地产查丈原图》显示，案涉房屋产权人为原告，结构、层数为A4,用地面积和建基面积均为55.5503平方米，总建筑面积282.5435平方米；其中第一层55.5503平方米，第二、三、四层均为75.6644平方米；四层以下飘楼60.3423平方米；拆迁补偿安置款明细载明，回迁方案：可回迁面积252.3721平方米，搬迁费5825.44元、一次性2年临迁费135620.88元、签约奖励金20000元，合计161446.32元；弃产方案：按照四层以下面积282.5435平方米计算的弃产补偿1638752.3元。

2022年3月22日，原告向黄埔区府提交《行政处理申请书》,提出以下申请事项：一、依法查处文冲街道办、开发区更新局于2020年6月3日共同组织两第三人实施强行毁损、强制拆除案涉房屋及附属物的违法行为；二、依法责令文冲街道办、开发区更新局依法赔偿原告案涉房屋及附属物被强行毁损、强制拆除造成的经济损失。原告在上述申请书中将文冲街道办、开发区更新局列为被申请人，将文冲经联社、文冲改造公司列为第三人。

2022年3月25日，黄埔区府将上述申请事项转交开发区更新局处理。2022年3月28日，开发区更新局作出《告知书》,告知：1.原告的申请事项已转交开发区更新局处理；2.原告在《行政处理申请书》提出的申请事项一属于应由纪检监察机关处理的检举控告事项，不属于开发区更新局的处理权限范围，原告可径向中共广州黄埔区纪律检查委员会/广州市黄埔区监察委员会提供投诉举报线索；3.开发区更新局将就原告提出的案涉房屋被强行损毁、强制拆除的情况立即开展调查并做出回复。开发区更新局于2022年3月30日向原告邮寄送达上述《告知书》,原告未提出相关意见。

2022年3月28日，开发区更新局分别向黄埔区公安分局、文冲街道办发出《关于协助办理行政处理申请书的函》,要求区公安分局、文冲街道办协助办理并提供相关材料。文冲街道办复函称案涉房屋于2020年6月3日自然倾覆，区公安分局复函称案涉房屋的倒塌不属于强拆。

2022年4月6日，文冲经联社向开发区更新局作出《关于石化路以西项目3栋房屋提存公证的说明》,表示该项目已于2021年9月30日完成了包括原告在内的3栋房屋的提存公证，根据《文冲物业补偿方案》规定的拆迁补偿标准，对案涉房屋留存相应的回迁面积补偿及货币补偿进行说明，各项金额与南沙公证处作出的上述《公证书》一致。

2022年5月7日，开发区更新局作出穗开更新函〔2022〕282号《答复意见书》,并于2022年5月10日邮寄送达给原告，告知原告案涉房屋不存在被强行损毁、强制拆除的情况，以及改造主体已根据《文冲物业补偿方案》规定的拆迁补偿标准办理了案涉房屋提存公证的情况。原告不服上述答复意见书，遂于2022年5月16日向开发区管委会申请行政复议。2022年11月4日，开发区管委会作出2022年《行政复议决定书》,认为开发区更新局对辖区内城市更新项目批后实施具有监管职责，现案涉旧村改造项目范围内房屋发生毁损，开发区更新局应当根据城市更新改造相关规定，尽快启动相应协商和行政救济程序，依法对案涉房屋毁损、申请人未得到补偿和赔偿等问题作出行政处理，遂决定撤销上述《答复意见书》,并责令开发区更新局于收到该《行政复议决定书》之日起六十日内，对原告提出的行政处理申请作出处理。该《行政复议决定书》分别于2022年11月5日、11月7日邮寄送达原告、开发区更新局。

2022年12月29日，开发区更新局作出案涉《处理决定书》,认定：一、该局未组织过对案涉房屋的强行损毁、强制拆除，同时经向区公安分局、文冲街道办了解，案涉房屋不属于强拆，如原告认为相关行政机关或改造主体强拆、毁损该房屋的，可通过向纪检监察机关控告、诉讼等法律途径解决；二、关于物品损失，原告未能举证证实拆除行为实施时案涉房屋屋内物品损失情况，结合两第三人提交的见证材料显示的物品存放情况，其中保险柜、硬币、纸币被原告领回，酌情认定损失40500元；三、关于案涉房屋补偿问题，根据《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》第十七条规定，拆迁补偿安置方案(含具体细化的补偿标准和操作办法)由村集体在不突破总体改造成本的前提下自行统筹实施。案涉房屋已被拆除，且所在地块已纳入文冲石化路以西旧村改造项目范围，原址复建房屋不具有现实可行性，结合原告要求赔偿房屋经济损失的意愿，两第三人应当按照《文冲物业补偿方案》规定的拆迁补偿标准对原告进行补偿安置，并对其财物损失进行补偿。改造主体表示均以实际测量计算回迁房面积、弃产费、搬迁费、临迁费，该房屋证载面积为282.4542平方米，实测建基面积为55.5503平方米，实测建筑面积为282.5435平方米，现有阳台面积为0,现有飘楼面积为60.3423平方米。依照改造补偿方案，若选择全弃产，改造主体应当支付原告以实际面积计算为282.5435平方米×5800.元/平方米=1638752.3元弃产补偿款。若原告选择回迁安置，则预留回迁安置面积为55.5503平方米×4+0+60.3423平方米×50%=252.3724平方米。基于实质性全面化解纠纷的考量，改造主体应向原告给付搬迁费5825.44元(3000元+282.5435平方米×10元/平方米)及相应利息；改造主体应向原告支付方案规定的20000元签约奖励金及利息。案涉房屋于2020年6月3日倒塌，改造主体自该日起向陆秀华支付临迁安置费及相关利息，支付标准应为282.5435平方米×20元/平方米=5650.87元/月。故，开发区更新局作出以下决定：1.若原告选择回迁安置，两第三人应当给予其252.3724平方米回迁安置面积；2.若原告选择回迁安置，两第三人应在该决定书生效之日起三十日内给予其相应临迁安置费及利息(临迁费按5650.87元/月的标准，自2020年6月3日起计算至回迁安置房实际交付之日止，利息以每月临迁安置费5650.87元为基数，从2020年6月3日起计算至实际给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算);3.若原告选择弃产安置，两第三人应在本决定书生效之日起三十日内给予原告1638752.3元补偿款；4.两第三人应在本决定书生效之日起三十日内给予原告搬迁费5825.44元、签约奖励金20000元及相应利息(利息以25825.44元为基数，从2020年6月3日起计算至实际给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算);5.两第三人应在本决定书生效之日起三十日内给予原告物品损失40500元及相应利息(利息以40500元为基数，从2020年6月3日起计算至实际给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算)。开发区更新局分别于2023年1月3日、1月4日将案涉《处理决定书》邮寄送达两第三人、原告。

原告不服上述处理决定书，遂于2023年1月16日向开发区管委会申请行政复议，请求撤销案涉处理决定。2023年1月17日，开发区管委会向开发区更新局作出穗开行复〔2023〕1号《提出行政复议答复通知书》,要求开发区更新局提交书面答复及相关证据材料。2023年1月20日，开发区更新局向开发区管委会提交行政复议答复书及相关证据材料。

2023年3月14日，开发区管委会作出穗开行复〔2023〕1号《延长行政复议审查期限通知书》,以案情复杂为由决定延长行政复议审查期限至2023年4月16日。

2023年4月6日，开发区更新局于作出《更正决定书》,将《处理决定书》第三点关于案涉房屋全弃产补偿内容调整为：若原告选择弃产安置，两第三人应在本决定书生效之日起三十日内给予原告1638752.3元补偿款及相应利息(利息以1638752.3元为基数，从2020年6月3日起计算至实际给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算)。开发区更新局于2023年4月11日向两第三人、原告邮寄送达《更正决定书》。

2023年4月7日，开发区管委会通知本案两第三人参加行政复议，两第三人提交了陈述意见。

2023年4月12日，开发区管委会中止行政复议审查，相应通知于次日分别送达开发区更新局及两第三人，于4月14日送达原告。

2023年4月14日，开发区管委会对原告进行询问调查并制作笔录。原告在笔录中称确认收到《更正决定书》,但不同意其处理意见，不同意撤回行政复议申请；经询问，同意将复议请求变更为撤销开发区更新局作出的《处理决定书》和《更正决定书》。

2023年5月19日，开发区管委会恢复该复议案件的审查。同日，开发区管委会作出案涉《行政复议决定书》,维持开发区更新局于2023年4月6日更正后的处理决定。原告仍不服，遂诉至本院。

另查明，原告主张案涉房屋被文冲街道办强制拆除，于2022年2月28日向本院提起行政诉讼。2022年11月23日，本院作出(2022)粤7101行初3030号《行政判决书》,认为文冲街道办作为属地基层政府，对其辖区内旧村改造事宜负有一定的引导、监督职责，文冲街道办曾协调原告搬离房屋，亦曾协调案涉相关的旧改补偿事宜。故在无相应证据证实案涉拆除行为系由其他行政主体组织实施的情况下，案涉房屋的拆除责任应当由文冲街道办承担，遂判决确认文冲街道办强制拆除案涉房屋的行为违法。文冲街道办不服，提起上诉。2023年5月19日，广州铁路运输中级法院作出(2023)粤71行终657号《行政判决书》,认为案涉房屋因改造主体及实施主体施工等原因于2020年6月3日倒塌。该通过在案涉房屋周围围蔽、施工等行为造成他人房屋倒塌的行为，应视为一种变相的强制拆除行为。相关监管部门虽然未直接参与案涉项目的具体实施和拆迁补偿安置工作，但因怠于履行监管职责，未及时处理案涉房屋拆迁补偿争议，与案涉房屋损毁灭失有直接的因果关系，损害了被上诉人的合法权益，应当推定由监管部门实施了案涉违法强制拆除行为，并与改造及实施主体一起承担共同侵权的法律责任，遂判决驳回文冲街道办的上诉，维持原判。

庭审中，原告称开发区更新局无权作出《处理决定书》《更正决定书》。各方均认可案涉房屋灭失于2020年6月3日。原告称《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》第十七条“拆迁补偿安置方案(含)具体细化的补偿标准和操作办法由村集体在不突破总体改造成本的前提下自行统筹实施”违背了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条、《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十条、《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第十五条第一款关于补偿安置方案的主体应当是县级以上人民政府，房屋征收部门或者县级以上人民政府的自然资源主管部门的规定。开发区更新局称《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》并非该局作出案涉处理决定适用的规范性文件，该办法与案涉房屋的强制拆除和补偿方案均无关联；开发区管委会称其在复议过程及作出行政复议决定过程中，亦无适用上述办法作为法律依据，提及上述规范性文件是因为基于该文件，自主改造项目由村集体统筹实施安置补偿。第三人认为案涉项目为旧城改造而非国有土地征收，本案应当适用《广州市旧村庄更新实施办法》,故不应对上述规范性文件进行审查。

庭审后，原告向法院提交物品损失清单，各被告、第三人对其三性不予认可。

以上事实，有集体土地房产证、房地产平面附图、文冲石化路以西城中村改造方案、通告、文冲物业补偿方案、公证书、清点清单、房地产查丈原图、补偿安置款明细、行政处理申请书、关于协助办理行政处理申请书的函、复函、情况说明、答复意见书、邮单及邮政信息、行政复议决定书、处理决定书、行政复议申请书、行政复议收件回执、提出行政复议答复通知书、延长行政复议审查期限通知书、更正决定书、第三人参加行政复议通知书、第三人陈述意见、中止行政复议审查通知书、询问调查笔录、恢复行政复议审查通知书、行政判决书、物品损失清单等证据证明，原被告、第三人当庭陈述亦在案。

本院认为，本案的争议问题为：

一、开发区更新局有无职权对原告提出的案涉行政处理申请作出处理；

二、开发区更新局作出的处理是否正确。

关于问题一。《广州市城市更新办法》第十二条第二款规定：“区城市更新部门组织本辖区城市更新的具体实施工作。”《广州市城市更新项目监督管理实施细则》第四条规定：“市城市更新部门负责统筹本市城市更新项目的监督管理，各区城市更新部门负责本辖区城市更新项目的监督管理实施工作……”第八条规定：“旧村改造类(含旧村全面改造、综合整治、美丽乡村建设等)城市更新项目包括以下监管内容：……(九)改造中存在的主要问题；(十)社会风险防范；……(十二)其他应当监管的内容。”粤高法〔2021〕126号《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》第三条规定：“三、村集体经济组织或者其他市场改造主体与被拆迁房屋权利人因未达成拆迁补偿协议所引发的补偿安置争议，应由批准改造或有批准权的行政机关先行解决，法院不予受理。”《广州开发区城市更新局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条规定：“区城市更新局……主要职责是：(一)贯彻执行国家和省、市、区有关城市该更新和‘三旧’改造的法律、法规和政策，统筹全区城市更新工作，负责全区城市更新项目的指导、审批、督办、协调……(十三)负责监督、考核全区各街镇的城市更新项目批后实施工作……(十八)依据法律法规及黄埔区政府、广州开发区管委会的授权，本部门职责履行范围涵盖黄埔区、广州开发区全域……”

本案中，原告申请处理的事项涉及位于旧村改造项目范围内的房屋在未予补偿情况下被拆除的问题，开发区更新局作为旧村改造项目主管部门，对旧改过程中存在的问题，包括改造主体与被拆迁人因未达成补偿协议所引发的争议具有先行处理的职责，故开发区更新局在收到黄埔区府转办的事项后，对其职权范围内的申请事项予以受理并作出处理，具有相应的职权依据。开发区更新局就原告申请事项作出的《答复意见书》经行政复议被撤销，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条规定以及行政复议决定的具体内容，开发区更新局应当对原告申请事项重新作出处理，故开发区更新局有权作出被诉《处理决定书》。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《广州开发区城市更新局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条规定：“广州开发区城市更新局是广州开发区管委会工作部门，为正处级。”据此，原告不服开发区更新局作出的《处理决定书》并提起行政复议，开发区管委会有权受理原告提出的行政复议申请并作出行政复议决定。原告关于开发区更新局无权作出《处理决定书》《更正决定书》的意见，缺乏理据，本院不予支持。

关于问题二。开发区更新局作出的《处理决定书》《更正决定书》涉及对案涉房屋强制拆除行为的查处、案涉房屋补偿、案涉房屋物品损失赔偿等3个问题的处理。

(一)关于案涉房屋强制拆除行为的查处。首先，该事项不属于开发区更新局的职权范围，开发区更新局已作出告知书先行告知原告。其次，开发区更新局将黄埔区公安局、文冲街道办调查所得的案涉房屋灭失情况告知原告，一并告知原告相关救济的途径，上述告知未对原告创设权利义务，对原告的合法权益不产生实质影响，并无不当。

(二)关于案涉房屋的补偿。案涉房屋位于文冲旧村改造范围，依据文冲经联社制定并经表股东代表、社区代表表决通过的《文冲物业补偿方案》,案涉房屋具有相应的补偿安置权益。开发区更新局依据其对城市更新项目的监管职权对案涉房屋应获得的补偿权益进行核定并要求改造主体对原告予以补偿，有利于促进原告与第三人之间的拆迁补偿纠纷的实质化解，有利于保障原告补偿权益的实现，有利于旧改项目稳定推进，避免补偿争议久拖不决、矛盾激化升级符合粤高法〔2021〕126号文第三条规定的由有权机关先行处理的精神，本院予以认可。开发区更新局根据案涉房屋的实际情况，依据《文冲物业补偿方案》的具体规定，作出《处理决定书》核定了案涉房屋可获得的补偿权益。后出于充分保障原告权益的目的，开发区更新局作出《更正决定书》,补充计算了弃产补偿款的利息，对上述处理决定书部分内容予以更正，重新核定案涉房屋补偿权益如下：1.若原告选择回迁安置，两第三人应当给予其252.3724平方米回迁安置面积；2.若原告选择回迁安置，两第三人应在该决定书生效之日起三十日内给予其相应临迁安置费及利息(临迁费按5650.87元/月的标准，自2020年6月3日起计算至回迁安置房实际交付之日止，利息以每月临迁安置费5650.87元为基数，从2020年6月3日起计算至实际给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算);3.若原告选择弃产安置，两第三人应在该决定书生效之日起三十日内给予原告1638752.3元弃产补偿款及利息(利息以1638752.33元为基数，从2020年6月3日起计算至实际给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算);4.两第三人应在该决定书生效之日起三十日内给予原告搬迁费5825.44元、签约奖励金20000元及相应利息(利息以25825.44元为基数，从2020年6月3日起计算至实际给付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算)。上述补偿权益核定情况，事实清楚，证据充分，符合《文冲物业补偿方案》的具体规定。开发区管委会经复议认为开发区更新局超期作出《更正决定书》,程序存在瑕疵，但未对原告的权利义务产生不利影响，故对此予以指正，本院对开发区管委会的上述意见予以认可。

(三)关于案涉房屋的物品损失。南沙公证处出具的公证书及现场照片，反映案涉房屋灭失时一并存在屋内物品损失的情况，原告庭后提交的财物损失清单不足以证实屋内物品损失的实际情况，故开发区更新局根据在案证据，结合案涉房屋情况，酌情认定屋内物品损失金额为40500元，并要求第三人对上述损失一并予以补偿，有助于实质化解纠纷，维护原告合法权益，并无不当。

关于原告提出对《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》第十七条进行审查的请求。经审查，该条款并未存在与上位法冲突等不合法的情形。

综上，开发区更新局作出《更正决定书》对《处理决定书》部分内容予以更正，经更正的处理决定事实清楚，证据充分，处理正确。开发区管委会经复议对更正后的处理决定予以维持，复议程序合法，决定正确。原告诉请撤销案涉处理决定、更正决定及行政复议决定，缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：

驳回原告陆秀华的诉讼请求。

本案受理费50元由原告陆秀华负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。

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审判长 谭翌

人民陪审员 吴炎卿

人民陪审员 程瑜

二〇二三年十二月二十九日

书记员 何钰琦