修建性详细规划可诉吗？

　　一、案件当事人

上诉人：李某

被上诉人：S县政府

　　二、案件情况

2011年8月，S县规委会审议通过了古镇策划方案。同年作出了《郁山古镇修建性详细规划方案设计》并报请S县政府，S县政府于2012年10月作出《S县人民政府关于郁山古镇修建性详细规划的批复》（以下简称《修建性详细规划的批复》），批复原则同意《郁山古镇修建性详细规划方案设计》文本。原告李某的房屋位于郁山镇社区，在《修建性详细规划方案设计》中福禄居项目规划红线范围外。在项目修建过程中，李某的房屋受损。

2016年8月，李某向重庆市第四中级人民法院提起诉讼，请求撤销S县政府作出的《修建性详细规划的批复》中涉及福禄居建设及规划的批准行为。

重庆四中院经审理认为，S县政府批准同意《重庆彭水郁山古镇修建性详细规划方案设计》的行为并不直接对李某的房屋设定权利、加负义务，不会对李某的权利义务产生实际影响，李某没有原告主体资格。遂裁定驳回李某的起诉。李某不服，向重庆市高级人民法院提起上诉。重庆高院经审理，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　三、争议焦点

李某对修建性详细规划批准行为是否具有诉权。

　　四、法院观点

S县政府作出的《修建性详细规划的批复》是对《郁山古镇修建性详细规划方案设计》的批准，李某不是该批复的相对人，其房屋受损属实，但没有证据证明其房屋受损是因彭水县政府批准同意《郁山古镇修建性详细规划方案设计》造成的。无论是S县政府的批复，还是《郁山古镇修建性详细规划方案设计》，均不会直接对李某的房屋造成损害。行政机关批准修建性详细规划的行为并不直接对公民、法人或其他组织设定权利、加负义务，当事人对该行为不具诉权。

　　五、法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

　　六、律房律地告诉您

重庆四中院的审理从法理、法律规定、案件事实等方面均存在不足，下面分而述之。

首先，从法理角度分析。可诉性是行政行为的本质属性。行政行为的可诉性是指行政主体作出的行政行为可诉诸法院司法审查的一种本质属性, 这是判断行政行为的一个根本标准。可诉性是贯穿于行政行为与行政诉讼的一条红线, 它使公民行政诉权的行使与法院对行政权的司法审查成为可能, 具有普遍适用性。

行政行为的可诉性具有普遍适用性, 意味着行政机关作出的一切行政行为都受法院司法审查和监督, 公民所有的权利都应受到尊重和保护, 法院拥有对所有违法行政行为进行审查的权力, 以及对公民所有权利提供司法保护的权力。如果说, 行政机关违法行为不受法院的司法审查, 公民权利受到违法行政行为的侵害得不到司法补救, 这都是与行政行为可诉性相违背的, 也是与宪法原则相违背的。

其次，从法律规定角度分析。我国法律对行政行为的可诉性已有明确的规定。新修订的《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。新法将原法中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，意味着行政诉讼的受案范围扩大，不再局限于具体行政行为。

行政行为是行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为。制定控制性详细规划\调整控制性详细规划均是典型的行政行为，属于行政诉讼的受案范围，可以起诉。

此观点也体现在最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知（法发〔2017〕25号）中，该通知强调进一步强化诉权保护意识，积极回应人民群众合理期待，有力保障当事人依法合理行使诉权。

最后，从案件事实的角度分析。城乡规划部门编制城乡规划的行为属于我国《行政诉讼法》所规定行政行为的范畴。不论是城乡总体规划，还是控制性详细规划、修建性详细规划均为行政行为，三者构成三个重要的阶梯式行政行为，前者为后者之基础，均具独立的法律效力，均是对公民的权利产生直接影响的行政行为。

重庆四中院的审理认为，修建性详细规划并不直接对当事人的房屋设定权利、加负义务，不会对当事人的权利义务产生实际影响，当事人没有原告主体资格。该观点显然与事实不符：根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，不论是城乡总体规划，还是控制性详细规划、修建性详细规划，均需报上一级或本级人民政府批准。也就是说所有的规划方案均是通过政府批复的方式产生效力。而批复的对象无疑只会针对下级政府或同级城乡规划主管部门，普通公民永远不可能成为规划批复的直接对象。按此逻辑，政府批复不直接针对普通公民设定权利加负义务，因此普通公民对该行为也就不具诉权。无独有偶，2016年海南省一中院审理认为控制性详细规划与当事人的权利义务无直接厉害关系，不可诉；本案认为修建性详细规划也不可诉。推而论之，建设工程许可、施工许可等均不是直接针对公民做出的行政行为，均不可诉。据此，普通公民维护自己的权利将成为空中楼阁，没有实现的路径。上述逻辑严重违背了城乡规划的根本目的。城乡规划的目的是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，与普通公民的权利义务息息相关。