控制性详细规划可以起诉吗？

　　一、案件当事人

　　上诉人：D县人民政府

　　被上诉人：J建设开发有限公司

　　二、案件概况

　　1999年10月16日，J建设开发有限公司与D县直属机关事务管理局签订《财产转让合同》，约定D县直属机关事务管理局将位于开发区见龙大道中段北侧87.7亩土地及地上附着物转让给金地公司。2003年3月27日，D安县政府给J建设开发有限公司颁发了第89号《土地证》，确认J建设开发有限公司享有开发区见龙大道北侧89.1亩土地使用权，该证载明土地用途为商业用地。J建设开发有限公司于2003年在上述土地上建设某学校办公楼 。

　　2006年11月D县政府编制的D县城市总体规划（2005-2020）及2007年6月D县政府编制塔岭新区控制性详细规划均将J建设开发有限公司第89号《土地证》中的土地规划为教育用地。2011年10月，塔岭一期控规（调整）编制完成，上述地块土地规划为教育用地，由D县政府盖章发布。但此次修改塔岭一期控规之前，D县政府并未征求规划地段利害关系人即J建设开发有限公司的意见。

　　2010年1月11日，D县建设局给J建设开发有限公司颁发定地字第201000986号《建设用地规划许可证》，载明土地用途为商业用地。2011年9月23日，D县国土环境资源局与J建设开发有限公司签订《收回国有土地使用权补偿协议书》，约定由D县国土局按商业用地性质有偿收回金地公司第89号《土地证》项下的0.74亩土地。

　　2015年4月2日，J建设开发有限公司计划在第89号《土地证》登记的土地范围内建综合培训大楼，向D县住建局申请出具规划设计条件。2015年4月22日，D县住建局作出《关于出具定安金地建设开发有限公司项目用地规划设计条件的复函》（以下简称《复函》），对J建设开发有限公司的申请提出规划设计条件，其中说明J建设开发有限公司89.1亩土地的用地性质：地块一为教育用地，面积85.91亩；地块二为商住用地，面积2.93亩；地块三为道路用地，面积0.26亩。根据《复函》所附图，上述89.1亩土地被塔岭一期控规（调整）编制为A13-03／01地块，其中85.91亩土地为教育科研用地（用地代码C62）。J建设开发有限公司认为D县政府将其土地性质由商业用地变更为教育用地，侵犯其合法权益，遂提起行政诉讼，请求确认定D政府在2011年编制的塔岭一期控规（调整）A13-03／01地块中将涉及J建设开发有限公司C62地块性质由“商业用地”变更为“教育用地”的行政行为违法，并责令定D政府撤销该行政行为。诉讼中，J建设开发有限公司明确其仅对89.1亩中的85.91亩土地被规划为教育用地有异议。

　　三、争议焦点

　　D县政府在编制塔岭一期控规（调整）过程中将J建设开发有限公司的85.91亩土地性质规划为教育用地是否合法，应否予以撤销。

　　四、法院观点

　　首先，J建设开发有限公司持有的第89号《土地证》及《建设用地规划许可证》记载的土地性质均为商业用地，2011年9月23日，D县国土局在征收金地公司第89号《土地证》项下的0.74亩土地时，亦是按照商业用地的性质予以补偿。在J建设开发有限公司所持有第89号《土地证》项下的土地性质未依法变更的情况下，2011年编制的塔岭一期控规（调整）将金地公司85.91亩土地规划为教育用地，没有事实根据。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当征求规划地段内利害关系人的意见。本案中，定安县政府2011年编制的塔岭一期控规（调整）将金地公司第89号《土地证》中土地由商业用地规划为教育用地，定安县政府并未举证证明其在上述行政行为中已经依法履行了征求金地公司意见等告知义务，程序违法。D县政府编制塔岭一期控规（调整）过程中将J建设开发有限公司的85.91亩土地性质规划为教育用地的行政行为违法，应予撤销。

　　五、法律依据

　　《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款 修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款 经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

　　六、律房律地告诉您

　　新修订的《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。新法将原法中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，意味着行政诉讼的受案范围扩大，不再局限于具体行政行为。

　　行政行为是行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为。编制控制性详细规划\调整控制性详细规划均是典型的行政行为，属于行政诉讼的受案范围，可以起诉。