选址意见书的法律地位

　　一、案件当事人

原告：A发展有限公司

被告：B局

二、案情概况

2003年，原告经某市人民政府招商引资，到某村投资开发生态农业，租用“渣塘水库”周边600亩丘陵山地，租期50年，与甘泉湖社区居民委员会签订了“土地使用权租凭协议书”，投资建设“云台山农业生态园”。2007年6月4日，被告市规划局依据某市政府第9号《市长办公会议纪要》向第三人核发了宁规江宁选址[2007]0009号选址意见书（项目名称为某市国防教育训练基地），对第三人在云台公司现租用的土地上建设国防教育训练基地出具了用地范围的规划意见。2008年6月，原告对某市人民政府提起行政诉讼，江苏省高级法院于2010年2月20日作出（2010）苏行终字第0006号行政裁定，认为某市政府第9号《市长办公会议纪要》“不属于人民法院行政诉讼受案范围。实际上，确定将上诉人租用的土地划入国防教育训练基地范围是B部门而不是某市政府”。后，原告以（2010）苏行终字第0006号行政裁定书为依据，对被告市规划局提起行政行政诉讼。

争议焦点

被告作出的《选址意见书》是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围？

四、法院观点

人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国城市规划法》、《B条例》的规定，被告是某市城市规划的行政主管部门，具有对本行政区域内的城市规划管理的行政职责。《某市城市规划条例实施细则》规定，建设单位申领建设工程选址意见书，应向规划管理部门提交申请报告，有效的项目建议书和必要的图件，并填写建设项目选址申请表。第三人持宁发改投资字［2007］328号“关于某警备司令部建设某市国防教育训练基地项目建议书的批复”，向被告申请建设项目选址，而被告根据其申请，对第三人提交的相关材料进行了审查，作出建设用地选址意见书，根据《某市城市规划条例实施细则》第十六条第二款、第三款的规定，“选址意见书的内容应当包括建设项目的地址，初步用地范围和有关规划要求。建设单位取得选址意见书后方可向国土资源管理部门申请建设用地预审。”根据以上规定选址意见书仅是对建设项目的地址、初步用地范围和有关规划要求提出意见，并不具有涉及他人的法律效力和行政执行力，也并不直接对原告权利义务产生实际影响，故被告作出的选址意见书的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围。

一审法院裁定驳回原告A发展有限公司的起诉，二审法院对一审裁定予以维持。

五、案件分析

选址意见书仅仅是规划管理机关对建设项目建设选址的“意见”，不对其他人的权利义务产生实质性的影响，即属于一种不产生与他人法律上的利害关系的不可诉具体行政行为。

选址意见书是规划管理部门依法作出的有关建设项目选址和布局的法律凭证，核发的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条:“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”。这是规划管理中选址意见书的法源，这一规定包含了四层意思：

第一是核发选址意见书范围，是“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的项目，以划拨方式提供土地使用权的”。这两个条件并列存在，同时满足。即一方面适用选址意见书的建设项目的项目批准方式是审批和核准，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发）[2004]20号）的规定，这类项目主要包括政府投资建设的项目、非政府投资但较为重大和需要进行政府干预和限制的固定资产项目（这些项目在该文中有详细的列表），除此之外，适用备案制的建设项目均不需要核发选址意见书；另一方面供地方式是划拨，按照《划拨用地目录》（国土资源令第9号），划拨用地主要是党政机关和人民团体、城市基础设施、公益事业及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施和特殊项目用地。通过出让方式取得土地使用权的，也不需要履行申请选址意见书的程序。

第二是核发选址意见书的阶段，是“建设单位在报送有关部门批准或者核准前”，也就是在报送发展和改革部门审批或者核准前，按照规划法的规定，同时，根据发展和改革部门对建设项目审批或者核准的条件，选址意见书、用地预审意见、建设项目环评等共同构成发展和改革部门是否对建设项目予以审批或者核准的前置条件；

第三是核发选址意见书的机关，是“城乡规划主管部门”，即由城乡规划主管部门对需要核发选址意见书的建设项目，在了解建设项目的性质、规模、类型、用地要求的前提下，根据经批准的城乡规划提出建设项目可以建设的地点、范围的规划意见；

第四是核发建设建设项目的启动，需要由建设单位“申请”。

从规划管理的实践看，针对一个具体的建设项目，选址意见书的内容是非常简单的，按照《建设项目选址管理办法》（建规字[1991]583号）第六条的规定：“建设项目选址意见书应当包括下列内容：……(三)建设项目选址、用地范围和具体规划要求。”，《江苏省城乡规划条例》第三十二条规定：“选址意见书的内容，应当包括建设项目的选址位置和下一阶段规划要求，附选址位置图”。目前，B局核发选址意见书，其基本要素包括建设项目的基本情况（建设单位的名称、依据、拟选位置、用地面积、建设规模），附图附件（该附件即是拟选位置红线的地形图）。

从以上内容不难看出，选址意见书作为一个基本建设项目规划管理程序的第一步，是对一些特定项目的前期工作中的规划意见，即这类项目在现有城乡规划中能不能落地？可以落到哪儿？能够提供多大的建设用地？因此，选址意见书的取得仅仅是为发展和改革部门审批或者核准建设项目的提供规划上的依据，这种依据主要确定在经批准的城乡规划中，是否有该项目落地的空间，这决不是划分土地使用权的法律凭证，并不改变土地和地上建筑物的权属现状。换句话说，无论是哪个申请人获取了选址意见书，都不意味着其已经取得了选址意见书指向的建设用地使用权。按照《城乡规划法》、《土地管理法》及相关法律法规的规定，要真正取得建设用地的使用权，还有许多的步骤需要完成，如要要完成建设项目的初步设计；要取得土地管理部门的预审意见；要取得规划管理部门的建设用地规划许可等等，而所有这些程序的启动，必须以该建设项目正式得到发展和改革部门同意，获得项目批准文件后方可进行。

综上，选址意见书仅是一些特定的建设项目前期论证阶段规划管理部门出具的规划意见，此时建设项目尚处于一种不稳定状态，并不一定导致建设项目在拟选址的土地上建设，甚至建设项目能不能成立、能不能进启动都尚属未定状态，即使真正进入建设程序，也有赖于后续若干个互为前置的具体行政行为才能改变该土地使用权的现状，从对当事人权利义务产生实际影响的行政行为的角度看，只有具体行政行为的实施确实对当事人的土地使用权或者地上建筑物所有权产生实际影响了，方可提起行政复议或者行政诉讼，以行政审查或者司法审查的方式确认具体行政行为的合理性。

因此，本案原审人民法院根据原《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第(六)项、第四十四条第一款第(一)项的规定驳回原告的起诉有着非常明确的法律和事实依据，实际上，2015年5月1日实施的新的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项依然保留了相同的内容，即“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益不产生实际影响的”。这个案件虽发生于《城乡规划法》颁布实施之前，由于新法对选址意见书法律属性的界定比起原《城市规划法》更为清晰和准确，因此这个判例对我们现在认识选址意见书的作用仍然有着重要的借鉴作用。

律房律地告诉您：

本案中，通过司法判例，明确了选址意见书仅是对建设项目的地址、初步用地范围和有关规划要求提出意见，并不具有涉及他人实际利益的法律效力和行政执行力，也不直接对他人权利义务产生实际影响，因此属于不可诉的具体行政行为，这个判例无论对规划管理实践，还是对作为行政相对人的单位、个人，在涉及土地使用权的维权时具有很强的借鉴意义。