广州铁路运输中级法院

行政赔偿判决书

(2024)粤71行赔终109号

上诉人(原审原告):陈汤有，男，1962年6月1日出生，汉族，身份证住址广东省广州市白云区九佛燕塘洋埔街1号，公民身份号码440111196206011818。

被上诉人(原审被告):广州市黄埔区人民政府九佛街道办事处，住所地广东省广州市黄埔区凤凰五路40号。

法定代表人：黄庆新，主任。

委托代理人：都凯，该街道办工作人员。

委托代理人：金承炼，广东之洲律师事务所律师。

原审第三人：广州市黄埔区九佛街燕塘村经济联合社，住所地广东省广州市黄埔区九佛街燕塘村佛田路377号。

法定代表人：陈志明。

原审第三人：广州知城梧栖城市开发投资有限公司，住所地广东省广州市黄埔区知凤街9号知识城大厦7楼01-06室。

法定代表人：巢海明，董事长兼总经理。

上诉人陈汤有因诉被上诉人广州市黄埔区人民政府九佛街道办事处(以下简称九佛街道办)及原审第三人广州市黄埔区九佛街燕塘村经济联合社(以下简称燕塘经联社)、广州知

城梧栖城市开发投资有限公司(以下简称知城梧栖开发公司)行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院(2023)粤7101行赔初165号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，案涉房屋是位于广州市黄埔区九佛街道燕塘村金燕庄二巷4号旁(广州市黄埔区九佛街道燕塘村金燕庄二巷6号)的一层框架结构房屋，由陈汤有所建，用地总面积约230平方米，建筑面积约149平方米。

2021年8月18日的《广州市黄埔区土地执法测绘报告》 (测字2021(九佛所)第045号)以及11月22日广州开发区规划和自然资源局、广州市规划和自然资源局黄埔区分局向九佛街道办作出的《关于协助认定燕塘村村民陈汤有涉嫌违法建房性质的复函》显示，案涉房屋土地利用现状分类为村庄144.52平方米、水田135.65平方米，土地利用总规划为一般农地区147.75平方米、城镇村用地区132.42平方米，其中25.66平方米有合法批复，其余254.51平方米未查到合法用地文件。2021年10月26日，九佛街道办工作人员对陈汤有进行询问并制作询问笔录，陈汤有称案涉房屋是2017年建设，没有办理报建手续。

2022年4月2日，九佛街道办强制拆除案涉房屋。陈汤有不服，向广州市黄埔区人民政府提起行政复议申请。9月26日，该府作出穗埔行复〔2022〕271号《行政复议决定书》,查明：2021年10月11日，九佛街道办向陈汤有发出《协助调查通知书》,要求陈汤有携带案涉房屋的用地及规划报建资料到九佛街道办处协助调查；2022年3月26日，广州市规划和自然资源局黄埔区分局向九佛街道办作出《关于立即整改农村乱占耕地建房问题的通知》,明确“自然资源部广州督察局转来匿名举报信，关于举报黄埔区九佛街燕塘村村民陈汤有在位于燕塘村金燕庄二巷4号旁位置占用耕地建房事宜。2021年8月12日，你街已会同区规划和自然资源局、燕塘村委现场核实，发现该地块确实属于占用耕地建房的情形，且已纳入农村乱占耕地建房问题整治专项范围。经巡查发现，该地块至今仍未完成整改，为贯彻落实最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线，切实保障国家粮食安全，请你街立即组织相关单位，于3月31日前对该违法占耕地建房问题地块进行整改”;2022年4月2日，九佛街道办以案涉房屋违法占用耕地为由，强制拆除了案涉房屋大部分面积；2020年5月3日，陈汤有分别就其位于广州市黄埔区九佛街燕塘村佛田路110号、广州市黄埔区九佛街燕塘村佛田路112号和广州市黄埔区九佛街燕塘村佛田路108号后面的三栋房屋与燕塘经联社、广州景晟投资有限公司签订《黄埔区九佛街燕塘村域政府重点工程(九龙湖凤尾坑联通水道工程、永九快速路工程、110十伏汉太线九佛支线工程)私人房屋拆迁补偿协议》;2020年5月15日，陈汤有分别就上述三栋房屋出具《房屋移交表》和《房屋移交拆除具结书》,明确将上述三栋房屋移交燕塘经联社，并同意由改造方实施拆除；2022年8月29日，广州市黄埔区九佛街燕塘村村民委员会出具《情况说明》,明确“陈汤有，曾用名陈汤容，家庭人员4人，(妻：陈桂英、子：陈文标、女：陈润梅),可分3户人；2017年7月燕塘村：启动三旧改造工程，在入户测量时记录得其名下6处房屋，上述房屋均在旧村改造征收范围内，6处房屋的总计建筑面积为568.2平方米，具体情况如下：(一)位于燕塘佛田路129号的房屋，总用地面积125.11平方米，陈汤有正在居住；(二)位于广州市黄埔区燕塘村金燕庄二巷6号的房屋为棚房，后期改建为框架结构，建筑面积为149平方米，该处房屋因涉及乱占耕地进行建设，已被强制拆除；(三)位于燕塘村洋埔街1号的房屋，旧改数据显示建筑面积为零，因此该房屋为破房，后期改建成一层框架结构，但因其不同意入户测量，所以未能获取到改建后的房屋数据，目前该房屋被闲置中；(四)位于燕塘村佛田路110号的房屋，总用地面积67.38平方米；位于燕塘佛田路112号的房屋，总用地面积78.29平方米；佛田路108号后面的房屋，总用地面积32.03平方米，上述三处房屋已签拆迁补偿协议，并已发放临迁费”;同时，广州市黄埔区九佛街燕塘村村民委员会拍摄了位于广州市黄埔区九佛街燕塘村佛田路129号和广州市黄埔区九佛街燕塘村洋埔街1号两处房屋的现状图，显示该两处房屋未被拆除。广州市黄埔区人民政府认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》(穗府〔2021〕9号)第二条、该公告附件《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》第6项规定，九佛街道办负责广州市黄埔区九佛街范围内的违法占用耕地查处工作，其依法具有在辖区内查处违法占用耕地建房行为的行政职权；根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条第一款、第四十四条规定，行政机关在实施强制拆除执行前应当履行作出强制执行决定、催告、公告等法定程序，并依法保障当事人陈述、申辩等权利，本案中，九佛街道办以案涉房屋违法占用耕地为由拆除了案涉房屋大部分面积，但是九佛街道办并未提供证据充分证实案涉房屋占用耕地的情况，且九佛街道办实施强制拆除行为之前，亦未按上述规定履行法定程序，依法应确认案涉强制拆除行为违法；根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，陈汤有认为九佛街道办所作出的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向广州市黄埔区人民政府申请行政复议；陈汤有请求确认九佛街道办的行政行为违法的，应当以存在具体行政行为作为前提；本案中，在案证据显示九佛街道办仅对案涉房屋实施了强制拆除行为，陈汤有提供的证据既不能证实九佛街道办对除案涉房屋外的其他房屋实施强制拆除行为，亦不能证实九佛街道办实施了损坏陈汤有屋内物品的行为，陈汤有请求确认九佛街道办强制拆除处案涉房屋外其他房屋及损坏屋内物品行为违法的主张，不予支持。因此，广州市黄埔区人民政府决定：一、确认九佛街道办于2022年4月2日对陈汤有位于广州市黄埔区九佛街道燕塘村金燕庄二巷6号的房屋实施的强制拆除行为违法；二、驳回陈汤有的其他行政复议请求。该行政复议决定已发生法律效力。

2023年6月7日，陈汤有向九佛街道办提起行政赔偿申请，申请事项为：一、九佛街道办赔偿因违法强制拆除和损坏陈汤有位于广州市黄埔区九佛街道燕塘村金燕庄二巷6号的房屋而造成的损失共计3943840元；二、九佛街道办向陈汤有支付以3943840元为基数的银行同期贷款利息(自2022年4月2日至实际支付赔偿之日止)。8月2日，九佛街道办作出穗埔九佛〔2023〕行赔字第1号《行政赔偿决定书》,认为根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第八十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十一条、《中华人民共和国行政强制法》第六十条规定，违法建筑的强拆费用理应由当事人承担，本案中，陈汤有乱占耕地建房，且未办理用地审批手续，案涉房屋系违法建设，无权就其损失主张赔偿，故其主张九佛街道办赔偿案涉房屋拆除的损失，不予支持。该决定书于8月4日送达陈汤有。陈汤有不服，诉至原审法院。

原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“有下列情形之一的，人民法院判决驳回原告的行政赔偿请求：(一)原告主张的损害没有事实根据的；(二)原告主张的损害与违法行政行为没有因果关系的；(三)原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的；(四)原告请求行政赔偿的理由不能成立的其他情形。”本案中，案涉房屋属于占用耕地建房情形，而且建设时无报建手续，因此即使后续九佛街道办未依照相关法律法规规定强制拆除案涉房屋，也不改变该房屋为违法建设的性质。九佛街道办据此认为案涉房屋属于违法建设，作出不予支持陈汤有赔偿请求的被诉行政赔偿决定，并无不当。陈汤有关于撤销被诉行政赔偿决定、九佛街道办赔偿因违法强制拆除和损坏案涉房屋而造成损失的主张，缺乏事实与法律依据，不予支持。综上，原审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，判决驳回陈汤有的赔偿请求。

上诉人陈汤有不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。陈汤有案涉房屋土地现状为村庄面积144.52平方米，水田135.65平方米，土地利用总规划为一般农地区147.75平方米、城镇村用地区132.42平方米，其中25.66平方米有合法批复，而陈汤有案涉房屋用地面积为230平方米，上述土地面积不能看出任何对应关系，如果陈汤有房屋是占用村庄用地所建则大部分并非占用耕地，原审法院对此事实并未查清则认定案涉房屋属于占用耕地建房的情形，明显错误。原审判决与广州市黄埔区人民政府已明确认定的事实自相矛盾，亦未对陈汤有案涉房屋所用土地系在1999年修建公路时补偿所得、土地来源合法的事实进行认定，损害陈汤有的合法权益。二、原审判决适用法律不当。首先，陈汤有建设案涉房屋是否占用耕地，占用多大面积的耕地，九佛街道办并未提供充分证据予以证实。其次，占用耕地建房及其处理属于土地管理法的调整范畴，九佛街道办或其他行政机关从未以违法占地为由对陈汤有作出任何行政处理或行政处罚决定，其一审提供的内部函件并不能作为对外认定陈汤有违法建设事实的依据。在行政机关未对陈汤有建设行为作出认定的情况下，原审法院直接认定陈汤有案涉房屋系违法建设，实属以司法权代替了行政权，以此为由判决不予赔偿明显缺乏法律依据。陈汤有建设的案涉房屋建于2020年7月3日之前，不符合相关文件对2020年7月3日后占用耕地建房零容忍的范畴。三、原审判决未体现对行政行为的惩戒，显失公平。广州市黄埔区人民政府已复议认定九佛街道办在没有充分证据证实陈汤有占用耕地建房的情况下，违反法定程序拆除案涉房屋属行政违法。但原审法院在陈汤有明显存在重大财产损失的情形下判决九佛街道办对其违法行为不承担任何赔偿责任，明显不当。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判支持陈汤有一审全部诉讼请求。

被上诉人九佛街道办答辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回陈汤有的上诉，维持原判。

原审第三人燕塘经联社、知城梧栖开发公司二审期间均未提交书面陈述意见。

经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。

本院认为，本案属于因强制拆除建筑物而引发的行政赔偿案件。关于案涉房屋被强制拆除所产生的赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，合法权益受到违法行政行为侵害的，应予国家赔偿，对财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。本案中，生效的复议决定仅确认九佛街道办实施的强制拆除行为违法，并未否定案涉房屋不属于违法建设。故本案应重点审查涉案强制拆除行为违法是否造成当事人合法财产损失并据此确认相应赔偿。经查，案涉房屋属于占用耕地建房情形，且建设时并无相关报建手续，九佛街道办以此认定案涉房屋为违法建设并作出不予支持陈汤有赔偿请求的被诉行政赔偿决定，并无不当。案涉房屋已经被认定为违法建设，不属于合法权益范围，且陈汤有名下有6处房屋，其中3处房屋已签订补偿协议。据此，原审法院不予支持陈汤有有关案涉房屋的赔偿请求，亦无不当。关于陈汤有上诉提出案涉行政复议决定已确认九佛街道办强制拆除行为违法并负有赔偿义务及原审法院作出房屋属于违法建设与该复议决定结论相悖的相关主张，均缺乏事实依据和法律依据，本院不予采纳。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。陈汤有的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。

审判长杨立志

审判员金霞

审判员王硕

法官助理马淼

书记员李瑞庭