行政复议机关要求复议申请人提供与被申请具体行政行为有利害关系的证明材料，属于《行政复议法实施条例》第二十九条所规定的“申请材料不齐全或者表述不清楚”的补正范围，可以通知申请人予以补正。但是，在申请人书面回复认为不需要补正时，也就是申请人与复议机关对申请材料存在争议时，行政复议机关能否作出视为申请人放弃复议申请的处理？

一、双方当事人

原告：潘某等360人

被告：××省人民政府

二、案件事实

2009年6月，××省某县人民政府发布一份《征收土地方案公告》，称经××省人民政府的《××省建设用地审批意见书》批准，征收××村集体土地2.4890公顷。

2009年8月20日，××村村民潘某等361人向××省人民政府申请行政复议，请求撤销××省人民政府批准的征收该村土地的上述意见书。

2009年8月24日，××省人民政府认为潘某等人提交的申请材料没有证明申请人系案涉土地承包人的证明，不能表明申请人与被复议具体行政行为有利害关系，遂发出《行政复议申请材料补正通知书》，要求申请人提交全体申请人系涉案土地承包人的证明。

2009年8月27日，潘某等申请人的委托代理人书面回复称：申请人所在村共有18岁以上村民675人，而申请人共计361人，已经超过了一半，根据《村民委员会组织法》的规定，有权决定村的事项，也有权以自己名义代表村提出行政复议申请，故无需提供承包证明；而且，申请人是否有承包证明与本案没有关联性。

××省人民政府收到回复后认为，申请人没有按补正通知书的要求提供相关证明，属于《行政复议法实施条》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正，视为申请人放弃行政复议申请”的情形，故不需要作出不予受理行政复议申请的书面告知以及再次通知补正。

潘某等360人（其中1名复议申请人没有提起行政诉讼）不服，向法院提起行政诉讼，要求××省人民政府履行行政复议的法定职责。

三、争议焦点

复议机关书面通知申请人要求其补正与具体行政行为有利害关系的材料，而申请人书面回复认为不需要提供时，复议机关能不能作出视为申请人放弃行政复议申请的处理？

四、法院判决

一审法院认为，原告书面回复称承包证明与本案不具有关联性且无需提供时，被告认为原告“无正当理由逾期不补正，视为申请人放弃行政复议申请”，不需要再作出不予受理的复议决定。被告的观点和理由违反了《行政复议法》第十七条第一款和《实施条例》第二十八条的规定，实质上回避了对申请人是否具有利害关系作出判断。如不具有利害关系，则应当依法决定不予受理，而不能以无正当理由逾期不补正为由，简单地视为放弃行政复议申请，此种做法构成了不履行行政复议法定职责。故一审法院判决责令被告在判决生效之日起60日内履行行政复议的法定职责。

被告没有提起上诉，一审判决生效。

五、法律依据

《行政复议法》第十七条第一款

《行政复议法实施条例》第二十八条

六、律地评析

被告作为省级人民政府，其做法实质上剥夺了原告即申请人的诉权，必然是不合法的。这是因为，对于省级政府的批准征地行为，属于《行政诉讼法》第三十条规定的“复议前置”情形，即必须先申请行政复议，对行政复议决定不服的才能提起诉讼。本案中的××省人民政府对行政复议不作实质审查（如不予受理决定或驳回行政复议申请决定），避实就虚地“视为申请人放弃申请”，这种做法实际上就是为了避免诉讼，从而规避司法监督，也就变相剥夺了申请人的诉权，必然是不合法的行为。

事实上，申请人书面回复认为不需要提供承包证明就是一种正当理由，从而阻却了“视为放弃行政复议申请”的发生，行政机关理应进行审查判断，作出不予受理的决定并说明理由或者进入实体审查并最终作出决断。在这种情况下，行政机关“偷换概念”甚至“揣着明白装糊涂”地“视为申请人放弃申请”，属于没有履行行政复议法定职责，构成了行政不作为。