土地利用总体规划可以被起诉吗？

一、案件当事人

再审申请人：陈某

被申请人：Y县人民政府

二、案件情况

1999年9月13日，Z省土地管理局作出土规（1999）19号《关于Y县等17个镇土地利用总体规划的批复》，就C市人民政府上报的政发（1999）195号《关于要求批准平阳县及17个建制镇土地利用总体规划的请示》作出批复，其中包括Y县（1997-2010年）土地利用总体规划。2015年12月28日，陈某提起行政诉讼，要求确认Y县人民政府1998年10月编制Y县（1997-2010年）土地利用总体规划的行为违法，同时请求撤销该土地利用总体规划。

经过中院、高院两级人民法院审理认为，国土资源部《土地利用总体规划编制审查办法》第三条规定，土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。因此，被诉编制行为作为土规（1999）19号《关于Y县等17个镇土地利用总体规划的批复》的有效组成部分，属于公共政策范畴。陈某起诉请求确认Y县人民政府于1998年10月编制Y县（1997-2010年）土地利用总体规划图行为违法并予以撤销，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。

陈某不服申请再审，最高人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。本案被诉行政行为是平阳县人民政府作出的平阳县鳌江镇（1997-2010年）土地利用总体规划。《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划是对今后一段时间内土地利用的总安排，主要内容包括：确定土地利用的目标和方向，土地利用结构和布局，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施。土地利用总体规划图是以定性、定量、定位的方式体现土地利用总体规划方案。Y县人民政府作出的Y县（1997-2010年）土地利用总体规划，是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。陈某以Y县人民政府土地利用总体规划及据此绘制的图件违法为由提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。

三、争议焦点

土地利用总体规划是否属于行政诉讼的受案范围。

四、法院观点

土地利用总体规划，是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。不属于行政诉讼的受案范围。

五、法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

六、律房律地告诉您

根据《行政诉讼法》的规定，行政相对人对行政机关的具体行政行为不服的，可以提起行政诉讼。土地利用总体规划是具有普遍约束力的行政规范性文件，属于抽象行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。