大湾区旧改政策交流培训

律房律地    龚军伟

一、“三旧”改造基础知识

（一）什么是“三旧”改造

1.“三旧”改造的类型：旧村庄、旧城镇、旧厂房。

2.“三旧”改造的模式：政府收储改造、合作改造、自行改造。

3.“三旧”改造的方式：全面改造、微改造。

（二）“三旧”改造的基本流程

1.广州（以旧村改造为例）

2.佛山

四大阶段：城市更新单元计划阶段、城市更新单元规划阶段、实施方案阶段、实施监管阶段。

七大环节：

1.“标图建库；2.城市更新单元计划；3.城市更新单元规划；4.选取改造主体；5.实施方案及用地审批；6.项目监管；7.土地供应。

（三）“三旧”改造的资金需求（以广州旧村为例）

旧村庄全面改造的资金需求与推进的阶段密切相关：

1.平台公司的资金需求：

“恋爱经费”，包括但不限于慰问金、赞助费、扶持金、保证金、公关费、活动费、会议费；

2.意向合作企业的资金需求：

前期费用，包括但不限于基础数据与核查费、片区策划方案编制费、项目实施方案编制费、融资楼面地价评估费、土地勘测定界费用；此费用按正式规定由政府支付，但实际操作中，要么由平台公司或意向合作企业或正式合作企业垫付（番禺），要么由这些公司支付（增城）；保证金。

3.正式合作企业的资金需求：

（1）投标保证金：

（2）改造成本的资金需求：《广州市旧村庄全面改造成本核算办法（2019）》，包含了土地出让金；

（3）对村“让利”的资金需求：有些让利表现为融资建筑面积，有些让利表现为以各种名目支付的“现金”；

（4）平台公司的费用：如何计费？

（5）融资地块的开发建设资金：开发贷。

4.旧村全面改造的资金风险及其应对

（1）“恋爱经费”：感情极不稳定，风险极大，但收益也会很大，主要看平台公司的能力，典型的“信用贷款”；如何调查平台公司的能力？

（2）前期费用：金额不大，最后由政府支付，风险不大，但时间难以把控。（增城区的做法）

（3）保证金。

（4）合作企业的额外让利会不会影响其偿债能力？

（5）动迁僵局会不会构成重大风险？

（6）向平台公司支付平台费是否合规？

二、广州“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行改造与政府收储

（《广州市更新办法》第9条）

1.国有土地上旧厂房优先申请自行改造的条件：

（一）独立分散、未纳入成片连片收储范围；

（二）控制性详细规划为非居住用地（保障性住房除外）

小结：工改商品住宅，一律收储。

2.国有旧厂房改造为商业服务业设施用地，符合以下情形之一的，企业应当将地块交由政府收储，由政府依法收回土地使用权：

（1）位于旧城区、重点功能区的核心发展区、重点生态敏感地区以及“珠江黄金岸线”等重要珠江景观控制区范围内；

（2）位于地铁、城际铁路站点周边800米范围内；

（3）其他市政府明确规定纳入储备的。

小结：重要地段的及市政府明确规定纳入储备的商业办公，收储。

总结：能储尽储

（二）广州旧村改造政策思路及实操情况

1.旧村改造钱从哪里来？

自筹，决定旧村必须割地融资。分割旧村：复建（安置）地块、融资地块。

2.需要卖多少地？

需要卖多少地？取决于改造旧村需要花多少钱，就是改造成本是多少？也取决于地价单价。

3.政府是怎么想的？

维护公平：使旧村改造拿地与政府招拍挂一级市场拿地价格差不多。

参与利益：基于土地财政考虑，政府以规划管控权、土地管理权参与利益分配。

4.实操套路

在旧村改造项目中，政府最强势，凭借公权力（规划管控权、土地管理权等）；旧村次之，凭借所有权；企业最弱。

（1）通过政府操办固定村的利益（旧村办法第6、25条）；

（2）通过市场竞争确定开发商的利益（旧村办法36条、第38条，６号文的19条）；

（3）政府深度参与结余量的分配（旧村办法37条和38条）。

5、特点、缺陷以及结果

（1）特点：严厉禁止开发商参与前期工作（见旧村办法第25条），防止开发商在前期工作中掺杂兑假、弄虚作假，增大改造成本；

（2）缺陷：旧村改造中的土地市场提供的土地是毛地，非净地，后期的拆迁补偿安置由改造主体自行搞定，政府不提供任何有效的支持措施。这是旧村改造土地市场与政府招拍挂市场的最大区别。不公平、不合理，决定了这套精妙设计在实操中也很难落实。

（3）结果：政策很难落实。

（三）合作企业招商流程

图1-广州市旧村改造招商流程图

招商节点：

第一，基础数据经区府审核公布后。

第二，实施方案经区府批复。

（四）旧村改造成本核算与复建总量核算方式

1.旧村改造成本概念

（1）政府核定的成本。

（2）《拆补方案》记载的成本（政府认可的成本）

（3）合作企业支付的成本。

（4）税务核算的成本。

2.旧村改造成本的重要意义

从规划容积率的配置来看，成本在很大程度上决定这规划容积率。这是省的71号文的明确规定。广州市的做法更明显。按照成本与收益基本平衡的原则合理确定规划容积率。现状决定成本，规划决定收益，成本影响规划，测量反映现状。

从政府角度：改造成本的大小决定政府可参与分配的规划结余量与竞争结余量的大小。

从村角度：改造成本决定村民可获得的补偿安置收益。

从合作企业角度：改造成本的大小一方面决定融资地块可建设面积。

3.旧村改造成本内容

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》是主要依据，先后有2016、2017、2019三个版本。最新版本是广州市住房和城乡建设局2019年10月31日公布的穗建规字〔2019〕13号文（市13号文）。共包含13大类24小项。

4.复建总量核算方式

（1）核算方式

（2）可计/合法栋数及基底面积的核算方式

（四）地价计收与出让收益补偿

表2-1 广州市旧改项目地价计收一览表

表2-2 广州市政府收储项目出让收益补偿一览表

（六）拆迁补偿

表2-3  广州旧村改造成本中的补偿标准

上述补偿标准，主要是针对村民住宅、物业等的补偿标准，对于承租户的拆迁补偿标准，一般参照周边地块或上述标准执行，包括：搬迁费、建构筑物补偿、附着物补偿、停产停业损失等。

（七）广州旧改动迁僵局的破解之道

1.依托拆迁人的力量

2.依托被拆迁人的力量

3.依托公权力

4.政府+市场破解

（八）开发企业如何介入旧村改造前期工作

1.充分认识村

2.熟悉旧村改造的相关表决

（1）征询改造意愿的表决

（2）全面改造项目实施方案的表决

3.与关系人建立合作关系

（1）何为关系人？

（2）与关系人之间的“关系困境”

（3）与关系人之间的合作方式

第一，股权合作；第二，现金；第三，注意排他条款设置。

4.签署前期协议

（1）以谁的名义签订；

（2）与哪个级别的村签订；

（3）前期协议的主要内容；

（4）前期协议中关系人利益的协调。

（九）旧村改造的资金监管

1.监管主体：资金缴存人、监管账户开户银行、区政府或区城市更新机构共同监管。

2.监管内容：复建安置资金。即在旧村庄全面改造过程中用于复建物业(住宅或其他物业)及配套设施建设资金，包括复建物业建造费用、临时安置补助费用、停产停业补助费用、拆卸和搬迁补助费用、市政基础设施建设费用和公共配套设施建设费用等。

3.缴存金额和时间

（1）缴存时点：在房屋拆除前。若分期实施的，则在每期改造房屋拆除前。

（2）缴存金额：不分期则全额缴存复建安置资金。分期实施则按当期复建安置资金额度缴存；分期实施的，在收取房屋拆除前，按不低于复建安置资金总额的30%缴纳无条件履约包含或缴存履约保证金。

4.拨付时点：按照工程进度予以拨付。但拨付金额不超过当期复建安置资金总额的90%。

5.解除监管时点：竣工验收交付使用后，在6个月内办理竣工结算并及时办理财务决算。完成后，申请解除监管。

三、佛山“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行收储与政府收储

1.发展趋势

第一阶段：2007年-2017年，改住项目统一收储，旧城改造项目多由政府主导改造。

第二阶段：2018年至今，逐步放开协议出让，旧改项目基本均可自行改造。

南海、顺德两区在工改居（含商兼住）方面，已允许协议出让，但必须联动相应的工改工项目，即凡是工改住或者商改住的项目，以协议出让方式供地的，均需联动改造一部分“工改工”项目。

禅城区协议出让“工改居”项目的具体要求，即满足一定条件的“工改居”项目可协议出让。

2.现状：

佛山各区做法现基本统一，即政府将供地方式的选择权交给产权人，由产权人自行选择协议出让或挂账收储；政府部门则主要配合制定政策，对不同的实施路径予以规定，并做好监管工作。

（二）合作改造的招商（标）模式与流程

表3-1 南海、禅城、顺德三区招商流程差异

（三）成本核算与容积率计算方法

1.政策现状

综观佛山市以及各区“三旧”改造政策规定，结合实地调研情况，我们发现，无论是佛山市还是南海、顺德、禅城等各区，现均无旧村改造成本核算及容积率计算的相关规定。

2.原因分析：

（1）政策基础薄。

（2）融资地块开发面积、强度与成本核算基本不挂钩（现在实操中，政府部门也已会进行相应的考虑，核算）。

3.政策发展趋势：

（1）粤府〔2019〕71号要求以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（2）借鉴广州成本核算规定。

（3）佛山市已明确以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（四）佛山拆迁补偿及建筑物面积认定标准

1.现状：

仅规定基本原则和依据，不设置具体补偿标准：

（1）初期，要求依据法律、法规相关规定执行补偿安置，同时保障被拆迁人的合法权益。

（2）近年，调整拆迁补偿原则——以市场评估价格为基础。

（3）现状————无具体拆迁补偿标准

2.各区拆迁补偿标准规定

（1）禅城区：基本采用市场评估价；

（2）南海区：最为明确具体，要求各镇街结合实际参照执行

表3-2 《南海办法》规定的旧村居拆迁补偿安置标准

（3）顺德区：农村集体经济组织与市场主体协商确定。

（4）高明区：暂无最新标准，照搬南海53号文规定，2020年底旧村改造政策文件失效。

（5）三水区：标准不明确。

3.佛山拆迁补偿实践参考

（1）“一村一策”——补偿标准以农村集体经济组织诉求为主要依据。

（2）鲜有旧改项目公布拆迁补偿标准。

（3）拆迁补偿标准参考因素：项目地块的面积、位置以及建筑物总量、地块市场评估价等因素。

（4）严禁旧改“黄牛党”。

（五）地价计收与出让收益分配

1.发展分析

（1）从一般规定到特殊规定，地价计收规则日益专业

（2）逐步结合各区实际，探索区级计收标准

2.现行标准

表3-3 佛山市现行城市更新地价计收与补偿标准一览表

表3-4  佛山市土地出让金优惠力度一览表

3.发展趋势：逐步落实省71号文中关于“降低用地成本，扶持扶持创新创业企业发展，实行差别化地价”

（六）土地置换

表3-5 佛山各区土地置换基本条件对比一览表

（七）后期动迁的保障措

1.各区现行保障措施

（1）落实省3号文规定，将“钉子户”分三类处理

第一类，旧村改造中的第三人补偿；

第二类，涉及征收土地的“钉子户”处理；

第三类，不涉及征收土地的“钉子户”处理。

（2）各区结合实际创新举措。

禅城区：《禅城意见》）在第10条增加了“改造过程涉及收回集体土地，村（居）集体经济组织可提起宅基地使用权纠纷民事诉讼，主张收回宅基地使用权。……”禅城区在出台这一规定之前，与当地人民法院就此规定的实操性进行探讨。禅城区人民法院非常支持这一规定。

南海区和顺德区：《南海办法》第68条和《顺德细则》附件2之第15条明确市场退出机制，改造项目无法征得全部权利人同意，导致难以推进的，可申请转为政府主导的方式推进。

（3）佛山落实省71号文

2019年11月，佛山市出台佛府〔2019〕14号，惯着落实省71号文中“政府裁决、司法判决”的规定。

2020年4月，南海区出台《南海补充规定》，在粤府〔2019〕71号的基础上，明确了行政裁决的具体内容及程序。可以说是，广东省第一个进一步细化和明确行政裁决内容的地方。

2.用好、用活“多数决”制度的建议（夏钰等业主与海南恒实系列案）：

第一，业主通过“多数决”对建筑物实施改建、拆除重建，具有法律依据。

第二，改建、拆除重建“多数决”的形成应符合法律规定。

第三，改建、重建单位有权要求业主履行决议项下的义务，配合实施改建、重建。

（八）旧村改造的资金监管

1.资金监管类型：

土地前期整理环节的保证金、签订项目改造协议环节缴纳的履约保证金、实施改造环节缴纳的拆迁保证金、安置建设资金等。各区在支付、使用以及解付节点上稍有差异。

2.多区资金监管差异一览

表3-6 资金监管差异一览

三水区：开发建设实施主体在签订土地出让合同之前，按照住房安置总费用的1.5倍存入指定银行的资金，监管主体、监管程序、解付时点等均未明确。

3.资金监管政策分析

（1）现行政策主要为纲领性政策；

（2）资金监管的要素规定多不明确。

（九）开发企业前期如何介入旧改项目

1.旧厂房改造中的“土地前期整理方”、“前期投资人”

佛山、禅城、高明以及三水均对土地前期整理方、投资人规定作出详细规定，且有所不同。具体如下：

表3-7 四区土地前期整理方、前期投资人差异一览

2.旧村居改造中的“前期服务机构”

南海、顺德、禅城允许在引入市场改造主体之前，先引入服务机构（禅城称为“第三方专业机构”）

（1）服务内容：

南海和顺德：改造意愿调查、摸底调查、更新单元计划申报、更新单元规划编制等工作。

禅城：主要负责开展前期调查，但负责前期调查的哪些工作尚未明确。

（2）招选方式：

南海、顺德两区：由农村集体经济组织直接草拟服务协议和意向企业名单，报镇（街）审核同意后，公开表决选定服务机构，并经镇区更新机构备案。

禅城：招选方式的决策权交给农村集体经济组织，由农村集体经济组织自行决定。

（3）招选标准：

三区均交由农村集体经济组织结合项目自身实际予以确定，且都要求农村集体经济组织不得设置限制性条件，不得暗箱操作，要保证招选标准的公平公正。

（4）前期服务机构实操建议：

第一，介入前充分了解项目背景；

第二，紧扣招选文件；

第三，预备参选资金；

第四，保持诚信记录；

第五，模拟竞选流程；

第六，擅用资格资质；

第七，积累项目经验。

四、拓展旧改业务建议

（一）如何开拓旧村改造项目

1.关于“村”的基础法律知识

2.拓展旧村改造项目需要调查的21个事项

（二）旧改工作建议

1.把握“三旧”改造项目项目准入门槛，提前做好前期准备工作

2.关注实施过程中表决环节，建立多方协调机制

3.关注公益性移交配比，保障项目开发整体利益

4.把握各地改造项目特殊要求

5.充分利用鼓励措施，提前策划可享受的优惠措施

6.参考广州标准合理确定成本，保障改造收益

7.把握项目实施时间节点，应对规划前置情况

8.关注旧改项目介入节点，有效推动项目运作

（三）“三旧”改造的资金需求（以广州旧村为例）

旧村庄全面改造的资金需求与推进的阶段密切相关：

1.平台公司的资金需求：

“恋爱经费”，包括但不限于慰问金、赞助费、扶持金、保证金、公关费、活动费、会议费；

2.意向合作企业的资金需求：

前期费用，包括但不限于基础数据与核查费、片区策划方案编制费、项目实施方案编制费、融资楼面地价评估费、土地勘测定界费用；此费用按正式规定由政府支付，但实际操作中，要么由平台公司或意向合作企业或正式合作企业垫付（番禺），要么由这些公司支付（增城）；保证金。

3.正式合作企业的资金需求：

（1）投标保证金：

（2）改造成本的资金需求：《广州市旧村庄全面改造成本核算办法（2019）》，包含了土地出让金；

（3）对村“让利”的资金需求：有些让利表现为融资建筑面积，有些让利表现为以各种名目支付的“现金”；

（4）平台公司的费用：如何计费？

（5）融资地块的开发建设资金：开发贷。

4.旧村全面改造的资金风险及其应对

（1）“恋爱经费”：感情极不稳定，风险极大，但收益也会很大，主要看平台公司的能力，典型的“信用贷款”；如何调查平台公司的能力？

（2）前期费用：金额不大，最后由政府支付，风险不大，但时间难以把控。（增城区的做法）

（3）保证金。

（4）合作企业的额外让利会不会影响其偿债能力？

（5）动迁僵局会不会构成重大风险？

（6）向平台公司支付平台费是否合规？

二、广州“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行改造与政府收储

（《广州市更新办法》第9条）

1.国有土地上旧厂房优先申请自行改造的条件：

（一）独立分散、未纳入成片连片收储范围；

（二）控制性详细规划为非居住用地（保障性住房除外）

小结：工改商品住宅，一律收储。

2.国有旧厂房改造为商业服务业设施用地，符合以下情形之一的，企业应当将地块交由政府收储，由政府依法收回土地使用权：

（1）位于旧城区、重点功能区的核心发展区、重点生态敏感地区以及“珠江黄金岸线”等重要珠江景观控制区范围内；

（2）位于地铁、城际铁路站点周边800米范围内；

（3）其他市政府明确规定纳入储备的。

小结：重要地段的及市政府明确规定纳入储备的商业办公，收储。

总结：能储尽储

（二）广州旧村改造政策思路及实操情况

1.旧村改造钱从哪里来？

自筹，决定旧村必须割地融资。分割旧村：复建（安置）地块、融资地块。

2.需要卖多少地？

需要卖多少地？取决于改造旧村需要花多少钱，就是改造成本是多少？也取决于地价单价。

3.政府是怎么想的？

维护公平：使旧村改造拿地与政府招拍挂一级市场拿地价格差不多。

参与利益：基于土地财政考虑，政府以规划管控权、土地管理权参与利益分配。

4.实操套路

在旧村改造项目中，政府最强势，凭借公权力（规划管控权、土地管理权等）；旧村次之，凭借所有权；企业最弱。

（1）通过政府操办固定村的利益（旧村办法第6、25条）；

（2）通过市场竞争确定开发商的利益（旧村办法36条、第38条，６号文的19条）；

（3）政府深度参与结余量的分配（旧村办法37条和38条）。

5、特点、缺陷以及结果

（1）特点：严厉禁止开发商参与前期工作（见旧村办法第25条），防止开发商在前期工作中掺杂兑假、弄虚作假，增大改造成本；

（2）缺陷：旧村改造中的土地市场提供的土地是毛地，非净地，后期的拆迁补偿安置由改造主体自行搞定，政府不提供任何有效的支持措施。这是旧村改造土地市场与政府招拍挂市场的最大区别。不公平、不合理，决定了这套精妙设计在实操中也很难落实。

（3）结果：政策很难落实。

（三）合作企业招商流程

图1-广州市旧村改造招商流程图

招商节点：

第一，基础数据经区府审核公布后。

第二，实施方案经区府批复。

（四）旧村改造成本核算与复建总量核算方式

1.旧村改造成本概念

（1）政府核定的成本。

（2）《拆补方案》记载的成本（政府认可的成本）

（3）合作企业支付的成本。

（4）税务核算的成本。

2.旧村改造成本的重要意义

从规划容积率的配置来看，成本在很大程度上决定这规划容积率。这是省的71号文的明确规定。广州市的做法更明显。按照成本与收益基本平衡的原则合理确定规划容积率。现状决定成本，规划决定收益，成本影响规划，测量反映现状。

从政府角度：改造成本的大小决定政府可参与分配的规划结余量与竞争结余量的大小。

从村角度：改造成本决定村民可获得的补偿安置收益。

从合作企业角度：改造成本的大小一方面决定融资地块可建设面积。

3.旧村改造成本内容

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》是主要依据，先后有2016、2017、2019三个版本。最新版本是广州市住房和城乡建设局2019年10月31日公布的穗建规字〔2019〕13号文（市13号文）。共包含13大类24小项。

4.复建总量核算方式

（1）核算方式

（2）可计/合法栋数及基底面积的核算方式

（四）地价计收与出让收益补偿

表2-1 广州市旧改项目地价计收一览表

表2-2 广州市政府收储项目出让收益补偿一览表

（六）拆迁补偿

表2-3  广州旧村改造成本中的补偿标准

上述补偿标准，主要是针对村民住宅、物业等的补偿标准，对于承租户的拆迁补偿标准，一般参照周边地块或上述标准执行，包括：搬迁费、建构筑物补偿、附着物补偿、停产停业损失等。

（七）广州旧改动迁僵局的破解之道

1.依托拆迁人的力量

2.依托被拆迁人的力量

3.依托公权力

4.政府+市场破解

（八）开发企业如何介入旧村改造前期工作

1.充分认识村

2.熟悉旧村改造的相关表决

（1）征询改造意愿的表决

（2）全面改造项目实施方案的表决

3.与关系人建立合作关系

（1）何为关系人？

（2）与关系人之间的“关系困境”

（3）与关系人之间的合作方式

第一，股权合作；第二，现金；第三，注意排他条款设置。

4.签署前期协议

（1）以谁的名义签订；

（2）与哪个级别的村签订；

（3）前期协议的主要内容；

（4）前期协议中关系人利益的协调。

（九）旧村改造的资金监管

1.监管主体：资金缴存人、监管账户开户银行、区政府或区城市更新机构共同监管。

2.监管内容：复建安置资金。即在旧村庄全面改造过程中用于复建物业(住宅或其他物业)及配套设施建设资金，包括复建物业建造费用、临时安置补助费用、停产停业补助费用、拆卸和搬迁补助费用、市政基础设施建设费用和公共配套设施建设费用等。

3.缴存金额和时间

（1）缴存时点：在房屋拆除前。若分期实施的，则在每期改造房屋拆除前。

（2）缴存金额：不分期则全额缴存复建安置资金。分期实施则按当期复建安置资金额度缴存；分期实施的，在收取房屋拆除前，按不低于复建安置资金总额的30%缴纳无条件履约包含或缴存履约保证金。

4.拨付时点：按照工程进度予以拨付。但拨付金额不超过当期复建安置资金总额的90%。

5.解除监管时点：竣工验收交付使用后，在6个月内办理竣工结算并及时办理财务决算。完成后，申请解除监管。

三、佛山“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行收储与政府收储

1.发展趋势

第一阶段：2007年-2017年，改住项目统一收储，旧城改造项目多由政府主导改造。

第二阶段：2018年至今，逐步放开协议出让，旧改项目基本均可自行改造。

南海、顺德两区在工改居（含商兼住）方面，已允许协议出让，但必须联动相应的工改工项目，即凡是工改住或者商改住的项目，以协议出让方式供地的，均需联动改造一部分“工改工”项目。

禅城区协议出让“工改居”项目的具体要求，即满足一定条件的“工改居”项目可协议出让。

2.现状：

佛山各区做法现基本统一，即政府将供地方式的选择权交给产权人，由产权人自行选择协议出让或挂账收储；政府部门则主要配合制定政策，对不同的实施路径予以规定，并做好监管工作。

（二）合作改造的招商（标）模式与流程

表3-1 南海、禅城、顺德三区招商流程差异

（三）成本核算与容积率计算方法

1.政策现状

综观佛山市以及各区“三旧”改造政策规定，结合实地调研情况，我们发现，无论是佛山市还是南海、顺德、禅城等各区，现均无旧村改造成本核算及容积率计算的相关规定。

2.原因分析：

（1）政策基础薄。

（2）融资地块开发面积、强度与成本核算基本不挂钩（现在实操中，政府部门也已会进行相应的考虑，核算）。

3.政策发展趋势：

（1）粤府〔2019〕71号要求以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（2）借鉴广州成本核算规定。

（3）佛山市已明确以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（四）佛山拆迁补偿及建筑物面积认定标准

1.现状：

仅规定基本原则和依据，不设置具体补偿标准：

（1）初期，要求依据法律、法规相关规定执行补偿安置，同时保障被拆迁人的合法权益。

（2）近年，调整拆迁补偿原则——以市场评估价格为基础。

（3）现状————无具体拆迁补偿标准

2.各区拆迁补偿标准规定

（1）禅城区：基本采用市场评估价；

（2）南海区：最为明确具体，要求各镇街结合实际参照执行

表3-2 《南海办法》规定的旧村居拆迁补偿安置标准

（3）顺德区：农村集体经济组织与市场主体协商确定。

（4）高明区：暂无最新标准，照搬南海53号文规定，2020年底旧村改造政策文件失效。

（5）三水区：标准不明确。

3.佛山拆迁补偿实践参考

（1）“一村一策”——补偿标准以农村集体经济组织诉求为主要依据。

（2）鲜有旧改项目公布拆迁补偿标准。

（3）拆迁补偿标准参考因素：项目地块的面积、位置以及建筑物总量、地块市场评估价等因素。

（4）严禁旧改“黄牛党”。

（五）地价计收与出让收益分配

1.发展分析

（1）从一般规定到特殊规定，地价计收规则日益专业

（2）逐步结合各区实际，探索区级计收标准

2.现行标准

表3-3 佛山市现行城市更新地价计收与补偿标准一览表

表3-4  佛山市土地出让金优惠力度一览表

3.发展趋势：逐步落实省71号文中关于“降低用地成本，扶持扶持创新创业企业发展，实行差别化地价”

（六）土地置换

表3-5 佛山各区土地置换基本条件对比一览表

（七）后期动迁的保障措

1.各区现行保障措施

（1）落实省3号文规定，将“钉子户”分三类处理

第一类，旧村改造中的第三人补偿；

第二类，涉及征收土地的“钉子户”处理；

第三类，不涉及征收土地的“钉子户”处理。

（2）各区结合实际创新举措。

禅城区：《禅城意见》）在第10条增加了“改造过程涉及收回集体土地，村（居）集体经济组织可提起宅基地使用权纠纷民事诉讼，主张收回宅基地使用权。……”禅城区在出台这一规定之前，与当地人民法院就此规定的实操性进行探讨。禅城区人民法院非常支持这一规定。

南海区和顺德区：《南海办法》第68条和《顺德细则》附件2之第15条明确市场退出机制，改造项目无法征得全部权利人同意，导致难以推进的，可申请转为政府主导的方式推进。

（3）佛山落实省71号文

2019年11月，佛山市出台佛府〔2019〕14号，惯着落实省71号文中“政府裁决、司法判决”的规定。

2020年4月，南海区出台《南海补充规定》，在粤府〔2019〕71号的基础上，明确了行政裁决的具体内容及程序。可以说是，广东省第一个进一步细化和明确行政裁决内容的地方。

2.用好、用活“多数决”制度的建议（夏钰等业主与海南恒实系列案）：

第一，业主通过“多数决”对建筑物实施改建、拆除重建，具有法律依据。

第二，改建、拆除重建“多数决”的形成应符合法律规定。

第三，改建、重建单位有权要求业主履行决议项下的义务，配合实施改建、重建。

（八）旧村改造的资金监管

1.资金监管类型：

土地前期整理环节的保证金、签订项目改造协议环节缴纳的履约保证金、实施改造环节缴纳的拆迁保证金、安置建设资金等。各区在支付、使用以及解付节点上稍有差异。

2.多区资金监管差异一览

表3-6 资金监管差异一览

三水区：开发建设实施主体在签订土地出让合同之前，按照住房安置总费用的1.5倍存入指定银行的资金，监管主体、监管程序、解付时点等均未明确。

3.资金监管政策分析

（1）现行政策主要为纲领性政策；

（2）资金监管的要素规定多不明确。

（九）开发企业前期如何介入旧改项目

1.旧厂房改造中的“土地前期整理方”、“前期投资人”

佛山、禅城、高明以及三水均对土地前期整理方、投资人规定作出详细规定，且有所不同。具体如下：

表3-7 四区土地前期整理方、前期投资人差异一览

2.旧村居改造中的“前期服务机构”

南海、顺德、禅城允许在引入市场改造主体之前，先引入服务机构（禅城称为“第三方专业机构”）

（1）服务内容：

南海和顺德：改造意愿调查、摸底调查、更新单元计划申报、更新单元规划编制等工作。

禅城：主要负责开展前期调查，但负责前期调查的哪些工作尚未明确。

（2）招选方式：

南海、顺德两区：由农村集体经济组织直接草拟服务协议和意向企业名单，报镇（街）审核同意后，公开表决选定服务机构，并经镇区更新机构备案。

禅城：招选方式的决策权交给农村集体经济组织，由农村集体经济组织自行决定。

（3）招选标准：

三区均交由农村集体经济组织结合项目自身实际予以确定，且都要求农村集体经济组织不得设置限制性条件，不得暗箱操作，要保证招选标准的公平公正。

（4）前期服务机构实操建议：

第一，介入前充分了解项目背景；

第二，紧扣招选文件；

第三，预备参选资金；

第四，保持诚信记录；

第五，模拟竞选流程；

第六，擅用资格资质；

第七，积累项目经验。

四、拓展旧改业务建议

（一）如何开拓旧村改造项目

1.关于“村”的基础法律知识

2.拓展旧村改造项目需要调查的21个事项

（二）旧改工作建议

1.把握“三旧”改造项目项目准入门槛，提前做好前期准备工作

2.关注实施过程中表决环节，建立多方协调机制

3.关注公益性移交配比，保障项目开发整体利益

4.把握各地改造项目特殊要求

5.充分利用鼓励措施，提前策划可享受的优惠措施

6.参考广州标准合理确定成本，保障改造收益

7.把握项目实施时间节点，应对规划前置情况

8.关注旧改项目介入节点，有效推动项目运作

（三）“三旧”改造的资金需求（以广州旧村为例）

旧村庄全面改造的资金需求与推进的阶段密切相关：

1.平台公司的资金需求：

“恋爱经费”，包括但不限于慰问金、赞助费、扶持金、保证金、公关费、活动费、会议费；

2.意向合作企业的资金需求：

前期费用，包括但不限于基础数据与核查费、片区策划方案编制费、项目实施方案编制费、融资楼面地价评估费、土地勘测定界费用；此费用按正式规定由政府支付，但实际操作中，要么由平台公司或意向合作企业或正式合作企业垫付（番禺），要么由这些公司支付（增城）；保证金。

3.正式合作企业的资金需求：

（1）投标保证金：

（2）改造成本的资金需求：《广州市旧村庄全面改造成本核算办法（2019）》，包含了土地出让金；

（3）对村“让利”的资金需求：有些让利表现为融资建筑面积，有些让利表现为以各种名目支付的“现金”；

（4）平台公司的费用：如何计费？

（5）融资地块的开发建设资金：开发贷。

4.旧村全面改造的资金风险及其应对

（1）“恋爱经费”：感情极不稳定，风险极大，但收益也会很大，主要看平台公司的能力，典型的“信用贷款”；如何调查平台公司的能力？

（2）前期费用：金额不大，最后由政府支付，风险不大，但时间难以把控。（增城区的做法）

（3）保证金。

（4）合作企业的额外让利会不会影响其偿债能力？

（5）动迁僵局会不会构成重大风险？

（6）向平台公司支付平台费是否合规？

二、广州“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行改造与政府收储

（《广州市更新办法》第9条）

1.国有土地上旧厂房优先申请自行改造的条件：

（一）独立分散、未纳入成片连片收储范围；

（二）控制性详细规划为非居住用地（保障性住房除外）

小结：工改商品住宅，一律收储。

2.国有旧厂房改造为商业服务业设施用地，符合以下情形之一的，企业应当将地块交由政府收储，由政府依法收回土地使用权：

（1）位于旧城区、重点功能区的核心发展区、重点生态敏感地区以及“珠江黄金岸线”等重要珠江景观控制区范围内；

（2）位于地铁、城际铁路站点周边800米范围内；

（3）其他市政府明确规定纳入储备的。

小结：重要地段的及市政府明确规定纳入储备的商业办公，收储。

总结：能储尽储

（二）广州旧村改造政策思路及实操情况

1.旧村改造钱从哪里来？

自筹，决定旧村必须割地融资。分割旧村：复建（安置）地块、融资地块。

2.需要卖多少地？

需要卖多少地？取决于改造旧村需要花多少钱，就是改造成本是多少？也取决于地价单价。

3.政府是怎么想的？

维护公平：使旧村改造拿地与政府招拍挂一级市场拿地价格差不多。

参与利益：基于土地财政考虑，政府以规划管控权、土地管理权参与利益分配。

4.实操套路

在旧村改造项目中，政府最强势，凭借公权力（规划管控权、土地管理权等）；旧村次之，凭借所有权；企业最弱。

（1）通过政府操办固定村的利益（旧村办法第6、25条）；

（2）通过市场竞争确定开发商的利益（旧村办法36条、第38条，６号文的19条）；

（3）政府深度参与结余量的分配（旧村办法37条和38条）。

5、特点、缺陷以及结果

（1）特点：严厉禁止开发商参与前期工作（见旧村办法第25条），防止开发商在前期工作中掺杂兑假、弄虚作假，增大改造成本；

（2）缺陷：旧村改造中的土地市场提供的土地是毛地，非净地，后期的拆迁补偿安置由改造主体自行搞定，政府不提供任何有效的支持措施。这是旧村改造土地市场与政府招拍挂市场的最大区别。不公平、不合理，决定了这套精妙设计在实操中也很难落实。

（3）结果：政策很难落实。

（三）合作企业招商流程

图1-广州市旧村改造招商流程图

招商节点：

第一，基础数据经区府审核公布后。

第二，实施方案经区府批复。

（四）旧村改造成本核算与复建总量核算方式

1.旧村改造成本概念

（1）政府核定的成本。

（2）《拆补方案》记载的成本（政府认可的成本）

（3）合作企业支付的成本。

（4）税务核算的成本。

2.旧村改造成本的重要意义

从规划容积率的配置来看，成本在很大程度上决定这规划容积率。这是省的71号文的明确规定。广州市的做法更明显。按照成本与收益基本平衡的原则合理确定规划容积率。现状决定成本，规划决定收益，成本影响规划，测量反映现状。

从政府角度：改造成本的大小决定政府可参与分配的规划结余量与竞争结余量的大小。

从村角度：改造成本决定村民可获得的补偿安置收益。

从合作企业角度：改造成本的大小一方面决定融资地块可建设面积。

3.旧村改造成本内容

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》是主要依据，先后有2016、2017、2019三个版本。最新版本是广州市住房和城乡建设局2019年10月31日公布的穗建规字〔2019〕13号文（市13号文）。共包含13大类24小项。

4.复建总量核算方式

（1）核算方式

（2）可计/合法栋数及基底面积的核算方式

（四）地价计收与出让收益补偿

表2-1 广州市旧改项目地价计收一览表

表2-2 广州市政府收储项目出让收益补偿一览表

（六）拆迁补偿

表2-3  广州旧村改造成本中的补偿标准

上述补偿标准，主要是针对村民住宅、物业等的补偿标准，对于承租户的拆迁补偿标准，一般参照周边地块或上述标准执行，包括：搬迁费、建构筑物补偿、附着物补偿、停产停业损失等。

（七）广州旧改动迁僵局的破解之道

1.依托拆迁人的力量

2.依托被拆迁人的力量

3.依托公权力

4.政府+市场破解

（八）开发企业如何介入旧村改造前期工作

1.充分认识村

2.熟悉旧村改造的相关表决

（1）征询改造意愿的表决

（2）全面改造项目实施方案的表决

3.与关系人建立合作关系

（1）何为关系人？

（2）与关系人之间的“关系困境”

（3）与关系人之间的合作方式

第一，股权合作；第二，现金；第三，注意排他条款设置。

4.签署前期协议

（1）以谁的名义签订；

（2）与哪个级别的村签订；

（3）前期协议的主要内容；

（4）前期协议中关系人利益的协调。

（九）旧村改造的资金监管

1.监管主体：资金缴存人、监管账户开户银行、区政府或区城市更新机构共同监管。

2.监管内容：复建安置资金。即在旧村庄全面改造过程中用于复建物业(住宅或其他物业)及配套设施建设资金，包括复建物业建造费用、临时安置补助费用、停产停业补助费用、拆卸和搬迁补助费用、市政基础设施建设费用和公共配套设施建设费用等。

3.缴存金额和时间

（1）缴存时点：在房屋拆除前。若分期实施的，则在每期改造房屋拆除前。

（2）缴存金额：不分期则全额缴存复建安置资金。分期实施则按当期复建安置资金额度缴存；分期实施的，在收取房屋拆除前，按不低于复建安置资金总额的30%缴纳无条件履约包含或缴存履约保证金。

4.拨付时点：按照工程进度予以拨付。但拨付金额不超过当期复建安置资金总额的90%。

5.解除监管时点：竣工验收交付使用后，在6个月内办理竣工结算并及时办理财务决算。完成后，申请解除监管。

三、佛山“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行收储与政府收储

1.发展趋势

第一阶段：2007年-2017年，改住项目统一收储，旧城改造项目多由政府主导改造。

第二阶段：2018年至今，逐步放开协议出让，旧改项目基本均可自行改造。

南海、顺德两区在工改居（含商兼住）方面，已允许协议出让，但必须联动相应的工改工项目，即凡是工改住或者商改住的项目，以协议出让方式供地的，均需联动改造一部分“工改工”项目。

禅城区协议出让“工改居”项目的具体要求，即满足一定条件的“工改居”项目可协议出让。

2.现状：

佛山各区做法现基本统一，即政府将供地方式的选择权交给产权人，由产权人自行选择协议出让或挂账收储；政府部门则主要配合制定政策，对不同的实施路径予以规定，并做好监管工作。

（二）合作改造的招商（标）模式与流程

表3-1 南海、禅城、顺德三区招商流程差异

（三）成本核算与容积率计算方法

1.政策现状

综观佛山市以及各区“三旧”改造政策规定，结合实地调研情况，我们发现，无论是佛山市还是南海、顺德、禅城等各区，现均无旧村改造成本核算及容积率计算的相关规定。

2.原因分析：

（1）政策基础薄。

（2）融资地块开发面积、强度与成本核算基本不挂钩（现在实操中，政府部门也已会进行相应的考虑，核算）。

3.政策发展趋势：

（1）粤府〔2019〕71号要求以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（2）借鉴广州成本核算规定。

（3）佛山市已明确以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（四）佛山拆迁补偿及建筑物面积认定标准

1.现状：

仅规定基本原则和依据，不设置具体补偿标准：

（1）初期，要求依据法律、法规相关规定执行补偿安置，同时保障被拆迁人的合法权益。

（2）近年，调整拆迁补偿原则——以市场评估价格为基础。

（3）现状————无具体拆迁补偿标准

2.各区拆迁补偿标准规定

（1）禅城区：基本采用市场评估价；

（2）南海区：最为明确具体，要求各镇街结合实际参照执行

表3-2 《南海办法》规定的旧村居拆迁补偿安置标准

（3）顺德区：农村集体经济组织与市场主体协商确定。

（4）高明区：暂无最新标准，照搬南海53号文规定，2020年底旧村改造政策文件失效。

（5）三水区：标准不明确。

3.佛山拆迁补偿实践参考

（1）“一村一策”——补偿标准以农村集体经济组织诉求为主要依据。

（2）鲜有旧改项目公布拆迁补偿标准。

（3）拆迁补偿标准参考因素：项目地块的面积、位置以及建筑物总量、地块市场评估价等因素。

（4）严禁旧改“黄牛党”。

（五）地价计收与出让收益分配

1.发展分析

（1）从一般规定到特殊规定，地价计收规则日益专业

（2）逐步结合各区实际，探索区级计收标准

2.现行标准

表3-3 佛山市现行城市更新地价计收与补偿标准一览表

表3-4  佛山市土地出让金优惠力度一览表

3.发展趋势：逐步落实省71号文中关于“降低用地成本，扶持扶持创新创业企业发展，实行差别化地价”

（六）土地置换

表3-5 佛山各区土地置换基本条件对比一览表

（七）后期动迁的保障措

1.各区现行保障措施

（1）落实省3号文规定，将“钉子户”分三类处理

第一类，旧村改造中的第三人补偿；

第二类，涉及征收土地的“钉子户”处理；

第三类，不涉及征收土地的“钉子户”处理。

（2）各区结合实际创新举措。

禅城区：《禅城意见》）在第10条增加了“改造过程涉及收回集体土地，村（居）集体经济组织可提起宅基地使用权纠纷民事诉讼，主张收回宅基地使用权。……”禅城区在出台这一规定之前，与当地人民法院就此规定的实操性进行探讨。禅城区人民法院非常支持这一规定。

南海区和顺德区：《南海办法》第68条和《顺德细则》附件2之第15条明确市场退出机制，改造项目无法征得全部权利人同意，导致难以推进的，可申请转为政府主导的方式推进。

（3）佛山落实省71号文

2019年11月，佛山市出台佛府〔2019〕14号，惯着落实省71号文中“政府裁决、司法判决”的规定。

2020年4月，南海区出台《南海补充规定》，在粤府〔2019〕71号的基础上，明确了行政裁决的具体内容及程序。可以说是，广东省第一个进一步细化和明确行政裁决内容的地方。

2.用好、用活“多数决”制度的建议（夏钰等业主与海南恒实系列案）：

第一，业主通过“多数决”对建筑物实施改建、拆除重建，具有法律依据。

第二，改建、拆除重建“多数决”的形成应符合法律规定。

第三，改建、重建单位有权要求业主履行决议项下的义务，配合实施改建、重建。

（八）旧村改造的资金监管

1.资金监管类型：

土地前期整理环节的保证金、签订项目改造协议环节缴纳的履约保证金、实施改造环节缴纳的拆迁保证金、安置建设资金等。各区在支付、使用以及解付节点上稍有差异。

2.多区资金监管差异一览

表3-6 资金监管差异一览

三水区：开发建设实施主体在签订土地出让合同之前，按照住房安置总费用的1.5倍存入指定银行的资金，监管主体、监管程序、解付时点等均未明确。

3.资金监管政策分析

（1）现行政策主要为纲领性政策；

（2）资金监管的要素规定多不明确。

（九）开发企业前期如何介入旧改项目

1.旧厂房改造中的“土地前期整理方”、“前期投资人”

佛山、禅城、高明以及三水均对土地前期整理方、投资人规定作出详细规定，且有所不同。具体如下：

表3-7 四区土地前期整理方、前期投资人差异一览

2.旧村居改造中的“前期服务机构”

南海、顺德、禅城允许在引入市场改造主体之前，先引入服务机构（禅城称为“第三方专业机构”）

（1）服务内容：

南海和顺德：改造意愿调查、摸底调查、更新单元计划申报、更新单元规划编制等工作。

禅城：主要负责开展前期调查，但负责前期调查的哪些工作尚未明确。

（2）招选方式：

南海、顺德两区：由农村集体经济组织直接草拟服务协议和意向企业名单，报镇（街）审核同意后，公开表决选定服务机构，并经镇区更新机构备案。

禅城：招选方式的决策权交给农村集体经济组织，由农村集体经济组织自行决定。

（3）招选标准：

三区均交由农村集体经济组织结合项目自身实际予以确定，且都要求农村集体经济组织不得设置限制性条件，不得暗箱操作，要保证招选标准的公平公正。

（4）前期服务机构实操建议：

第一，介入前充分了解项目背景；

第二，紧扣招选文件；

第三，预备参选资金；

第四，保持诚信记录；

第五，模拟竞选流程；

第六，擅用资格资质；

第七，积累项目经验。

四、拓展旧改业务建议

（一）如何开拓旧村改造项目

1.关于“村”的基础法律知识

2.拓展旧村改造项目需要调查的21个事项

（二）旧改工作建议

1.把握“三旧”改造项目项目准入门槛，提前做好前期准备工作

2.关注实施过程中表决环节，建立多方协调机制

3.关注公益性移交配比，保障项目开发整体利益

4.把握各地改造项目特殊要求

5.充分利用鼓励措施，提前策划可享受的优惠措施

6.参考广州标准合理确定成本，保障改造收益

7.把握项目实施时间节点，应对规划前置情况

8.关注旧改项目介入节点，有效推动项目运作

（三）“三旧”改造的资金需求（以广州旧村为例）

旧村庄全面改造的资金需求与推进的阶段密切相关：

1.平台公司的资金需求：

“恋爱经费”，包括但不限于慰问金、赞助费、扶持金、保证金、公关费、活动费、会议费；

2.意向合作企业的资金需求：

前期费用，包括但不限于基础数据与核查费、片区策划方案编制费、项目实施方案编制费、融资楼面地价评估费、土地勘测定界费用；此费用按正式规定由政府支付，但实际操作中，要么由平台公司或意向合作企业或正式合作企业垫付（番禺），要么由这些公司支付（增城）；保证金。

3.正式合作企业的资金需求：

（1）投标保证金：

（2）改造成本的资金需求：《广州市旧村庄全面改造成本核算办法（2019）》，包含了土地出让金；

（3）对村“让利”的资金需求：有些让利表现为融资建筑面积，有些让利表现为以各种名目支付的“现金”；

（4）平台公司的费用：如何计费？

（5）融资地块的开发建设资金：开发贷。

4.旧村全面改造的资金风险及其应对

（1）“恋爱经费”：感情极不稳定，风险极大，但收益也会很大，主要看平台公司的能力，典型的“信用贷款”；如何调查平台公司的能力？

（2）前期费用：金额不大，最后由政府支付，风险不大，但时间难以把控。（增城区的做法）

（3）保证金。

（4）合作企业的额外让利会不会影响其偿债能力？

（5）动迁僵局会不会构成重大风险？

（6）向平台公司支付平台费是否合规？

二、广州“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行改造与政府收储

（《广州市更新办法》第9条）

1.国有土地上旧厂房优先申请自行改造的条件：

（一）独立分散、未纳入成片连片收储范围；

（二）控制性详细规划为非居住用地（保障性住房除外）

小结：工改商品住宅，一律收储。

2.国有旧厂房改造为商业服务业设施用地，符合以下情形之一的，企业应当将地块交由政府收储，由政府依法收回土地使用权：

（1）位于旧城区、重点功能区的核心发展区、重点生态敏感地区以及“珠江黄金岸线”等重要珠江景观控制区范围内；

（2）位于地铁、城际铁路站点周边800米范围内；

（3）其他市政府明确规定纳入储备的。

小结：重要地段的及市政府明确规定纳入储备的商业办公，收储。

总结：能储尽储

（二）广州旧村改造政策思路及实操情况

1.旧村改造钱从哪里来？

自筹，决定旧村必须割地融资。分割旧村：复建（安置）地块、融资地块。

2.需要卖多少地？

需要卖多少地？取决于改造旧村需要花多少钱，就是改造成本是多少？也取决于地价单价。

3.政府是怎么想的？

维护公平：使旧村改造拿地与政府招拍挂一级市场拿地价格差不多。

参与利益：基于土地财政考虑，政府以规划管控权、土地管理权参与利益分配。

4.实操套路

在旧村改造项目中，政府最强势，凭借公权力（规划管控权、土地管理权等）；旧村次之，凭借所有权；企业最弱。

（1）通过政府操办固定村的利益（旧村办法第6、25条）；

（2）通过市场竞争确定开发商的利益（旧村办法36条、第38条，６号文的19条）；

（3）政府深度参与结余量的分配（旧村办法37条和38条）。

5、特点、缺陷以及结果

（1）特点：严厉禁止开发商参与前期工作（见旧村办法第25条），防止开发商在前期工作中掺杂兑假、弄虚作假，增大改造成本；

（2）缺陷：旧村改造中的土地市场提供的土地是毛地，非净地，后期的拆迁补偿安置由改造主体自行搞定，政府不提供任何有效的支持措施。这是旧村改造土地市场与政府招拍挂市场的最大区别。不公平、不合理，决定了这套精妙设计在实操中也很难落实。

（3）结果：政策很难落实。

（三）合作企业招商流程

图1-广州市旧村改造招商流程图

招商节点：

第一，基础数据经区府审核公布后。

第二，实施方案经区府批复。

（四）旧村改造成本核算与复建总量核算方式

1.旧村改造成本概念

（1）政府核定的成本。

（2）《拆补方案》记载的成本（政府认可的成本）

（3）合作企业支付的成本。

（4）税务核算的成本。

2.旧村改造成本的重要意义

从规划容积率的配置来看，成本在很大程度上决定这规划容积率。这是省的71号文的明确规定。广州市的做法更明显。按照成本与收益基本平衡的原则合理确定规划容积率。现状决定成本，规划决定收益，成本影响规划，测量反映现状。

从政府角度：改造成本的大小决定政府可参与分配的规划结余量与竞争结余量的大小。

从村角度：改造成本决定村民可获得的补偿安置收益。

从合作企业角度：改造成本的大小一方面决定融资地块可建设面积。

3.旧村改造成本内容

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》是主要依据，先后有2016、2017、2019三个版本。最新版本是广州市住房和城乡建设局2019年10月31日公布的穗建规字〔2019〕13号文（市13号文）。共包含13大类24小项。

4.复建总量核算方式

（1）核算方式

（2）可计/合法栋数及基底面积的核算方式

（四）地价计收与出让收益补偿

表2-1 广州市旧改项目地价计收一览表

表2-2 广州市政府收储项目出让收益补偿一览表

（六）拆迁补偿

表2-3  广州旧村改造成本中的补偿标准

上述补偿标准，主要是针对村民住宅、物业等的补偿标准，对于承租户的拆迁补偿标准，一般参照周边地块或上述标准执行，包括：搬迁费、建构筑物补偿、附着物补偿、停产停业损失等。

（七）广州旧改动迁僵局的破解之道

1.依托拆迁人的力量

2.依托被拆迁人的力量

3.依托公权力

4.政府+市场破解

（八）开发企业如何介入旧村改造前期工作

1.充分认识村

2.熟悉旧村改造的相关表决

（1）征询改造意愿的表决

（2）全面改造项目实施方案的表决

3.与关系人建立合作关系

（1）何为关系人？

（2）与关系人之间的“关系困境”

（3）与关系人之间的合作方式

第一，股权合作；第二，现金；第三，注意排他条款设置。

4.签署前期协议

（1）以谁的名义签订；

（2）与哪个级别的村签订；

（3）前期协议的主要内容；

（4）前期协议中关系人利益的协调。

（九）旧村改造的资金监管

1.监管主体：资金缴存人、监管账户开户银行、区政府或区城市更新机构共同监管。

2.监管内容：复建安置资金。即在旧村庄全面改造过程中用于复建物业(住宅或其他物业)及配套设施建设资金，包括复建物业建造费用、临时安置补助费用、停产停业补助费用、拆卸和搬迁补助费用、市政基础设施建设费用和公共配套设施建设费用等。

3.缴存金额和时间

（1）缴存时点：在房屋拆除前。若分期实施的，则在每期改造房屋拆除前。

（2）缴存金额：不分期则全额缴存复建安置资金。分期实施则按当期复建安置资金额度缴存；分期实施的，在收取房屋拆除前，按不低于复建安置资金总额的30%缴纳无条件履约包含或缴存履约保证金。

4.拨付时点：按照工程进度予以拨付。但拨付金额不超过当期复建安置资金总额的90%。

5.解除监管时点：竣工验收交付使用后，在6个月内办理竣工结算并及时办理财务决算。完成后，申请解除监管。

三、佛山“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行收储与政府收储

1.发展趋势

第一阶段：2007年-2017年，改住项目统一收储，旧城改造项目多由政府主导改造。

第二阶段：2018年至今，逐步放开协议出让，旧改项目基本均可自行改造。

南海、顺德两区在工改居（含商兼住）方面，已允许协议出让，但必须联动相应的工改工项目，即凡是工改住或者商改住的项目，以协议出让方式供地的，均需联动改造一部分“工改工”项目。

禅城区协议出让“工改居”项目的具体要求，即满足一定条件的“工改居”项目可协议出让。

2.现状：

佛山各区做法现基本统一，即政府将供地方式的选择权交给产权人，由产权人自行选择协议出让或挂账收储；政府部门则主要配合制定政策，对不同的实施路径予以规定，并做好监管工作。

（二）合作改造的招商（标）模式与流程

表3-1 南海、禅城、顺德三区招商流程差异

（三）成本核算与容积率计算方法

1.政策现状

综观佛山市以及各区“三旧”改造政策规定，结合实地调研情况，我们发现，无论是佛山市还是南海、顺德、禅城等各区，现均无旧村改造成本核算及容积率计算的相关规定。

2.原因分析：

（1）政策基础薄。

（2）融资地块开发面积、强度与成本核算基本不挂钩（现在实操中，政府部门也已会进行相应的考虑，核算）。

3.政策发展趋势：

（1）粤府〔2019〕71号要求以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（2）借鉴广州成本核算规定。

（3）佛山市已明确以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（四）佛山拆迁补偿及建筑物面积认定标准

1.现状：

仅规定基本原则和依据，不设置具体补偿标准：

（1）初期，要求依据法律、法规相关规定执行补偿安置，同时保障被拆迁人的合法权益。

（2）近年，调整拆迁补偿原则——以市场评估价格为基础。

（3）现状————无具体拆迁补偿标准

2.各区拆迁补偿标准规定

（1）禅城区：基本采用市场评估价；

（2）南海区：最为明确具体，要求各镇街结合实际参照执行

表3-2 《南海办法》规定的旧村居拆迁补偿安置标准

（3）顺德区：农村集体经济组织与市场主体协商确定。

（4）高明区：暂无最新标准，照搬南海53号文规定，2020年底旧村改造政策文件失效。

（5）三水区：标准不明确。

3.佛山拆迁补偿实践参考

（1）“一村一策”——补偿标准以农村集体经济组织诉求为主要依据。

（2）鲜有旧改项目公布拆迁补偿标准。

（3）拆迁补偿标准参考因素：项目地块的面积、位置以及建筑物总量、地块市场评估价等因素。

（4）严禁旧改“黄牛党”。

（五）地价计收与出让收益分配

1.发展分析

（1）从一般规定到特殊规定，地价计收规则日益专业

（2）逐步结合各区实际，探索区级计收标准

2.现行标准

表3-3 佛山市现行城市更新地价计收与补偿标准一览表

表3-4  佛山市土地出让金优惠力度一览表

3.发展趋势：逐步落实省71号文中关于“降低用地成本，扶持扶持创新创业企业发展，实行差别化地价”

（六）土地置换

表3-5 佛山各区土地置换基本条件对比一览表

（七）后期动迁的保障措

1.各区现行保障措施

（1）落实省3号文规定，将“钉子户”分三类处理

第一类，旧村改造中的第三人补偿；

第二类，涉及征收土地的“钉子户”处理；

第三类，不涉及征收土地的“钉子户”处理。

（2）各区结合实际创新举措。

禅城区：《禅城意见》）在第10条增加了“改造过程涉及收回集体土地，村（居）集体经济组织可提起宅基地使用权纠纷民事诉讼，主张收回宅基地使用权。……”禅城区在出台这一规定之前，与当地人民法院就此规定的实操性进行探讨。禅城区人民法院非常支持这一规定。

南海区和顺德区：《南海办法》第68条和《顺德细则》附件2之第15条明确市场退出机制，改造项目无法征得全部权利人同意，导致难以推进的，可申请转为政府主导的方式推进。

（3）佛山落实省71号文

2019年11月，佛山市出台佛府〔2019〕14号，惯着落实省71号文中“政府裁决、司法判决”的规定。

2020年4月，南海区出台《南海补充规定》，在粤府〔2019〕71号的基础上，明确了行政裁决的具体内容及程序。可以说是，广东省第一个进一步细化和明确行政裁决内容的地方。

2.用好、用活“多数决”制度的建议（夏钰等业主与海南恒实系列案）：

第一，业主通过“多数决”对建筑物实施改建、拆除重建，具有法律依据。

第二，改建、拆除重建“多数决”的形成应符合法律规定。

第三，改建、重建单位有权要求业主履行决议项下的义务，配合实施改建、重建。

（八）旧村改造的资金监管

1.资金监管类型：

土地前期整理环节的保证金、签订项目改造协议环节缴纳的履约保证金、实施改造环节缴纳的拆迁保证金、安置建设资金等。各区在支付、使用以及解付节点上稍有差异。

2.多区资金监管差异一览

表3-6 资金监管差异一览

三水区：开发建设实施主体在签订土地出让合同之前，按照住房安置总费用的1.5倍存入指定银行的资金，监管主体、监管程序、解付时点等均未明确。

3.资金监管政策分析

（1）现行政策主要为纲领性政策；

（2）资金监管的要素规定多不明确。

（九）开发企业前期如何介入旧改项目

1.旧厂房改造中的“土地前期整理方”、“前期投资人”

佛山、禅城、高明以及三水均对土地前期整理方、投资人规定作出详细规定，且有所不同。具体如下：

表3-7 四区土地前期整理方、前期投资人差异一览

2.旧村居改造中的“前期服务机构”

南海、顺德、禅城允许在引入市场改造主体之前，先引入服务机构（禅城称为“第三方专业机构”）

（1）服务内容：

南海和顺德：改造意愿调查、摸底调查、更新单元计划申报、更新单元规划编制等工作。

禅城：主要负责开展前期调查，但负责前期调查的哪些工作尚未明确。

（2）招选方式：

南海、顺德两区：由农村集体经济组织直接草拟服务协议和意向企业名单，报镇（街）审核同意后，公开表决选定服务机构，并经镇区更新机构备案。

禅城：招选方式的决策权交给农村集体经济组织，由农村集体经济组织自行决定。

（3）招选标准：

三区均交由农村集体经济组织结合项目自身实际予以确定，且都要求农村集体经济组织不得设置限制性条件，不得暗箱操作，要保证招选标准的公平公正。

（4）前期服务机构实操建议：

第一，介入前充分了解项目背景；

第二，紧扣招选文件；

第三，预备参选资金；

第四，保持诚信记录；

第五，模拟竞选流程；

第六，擅用资格资质；

第七，积累项目经验。

四、拓展旧改业务建议

（一）如何开拓旧村改造项目

1.关于“村”的基础法律知识

2.拓展旧村改造项目需要调查的21个事项

（二）旧改工作建议

1.把握“三旧”改造项目项目准入门槛，提前做好前期准备工作

2.关注实施过程中表决环节，建立多方协调机制

3.关注公益性移交配比，保障项目开发整体利益

4.把握各地改造项目特殊要求

5.充分利用鼓励措施，提前策划可享受的优惠措施

6.参考广州标准合理确定成本，保障改造收益

7.把握项目实施时间节点，应对规划前置情况

8.关注旧改项目介入节点，有效推动项目运作

（三）“三旧”改造的资金需求（以广州旧村为例）

旧村庄全面改造的资金需求与推进的阶段密切相关：

1.平台公司的资金需求：

“恋爱经费”，包括但不限于慰问金、赞助费、扶持金、保证金、公关费、活动费、会议费；

2.意向合作企业的资金需求：

前期费用，包括但不限于基础数据与核查费、片区策划方案编制费、项目实施方案编制费、融资楼面地价评估费、土地勘测定界费用；此费用按正式规定由政府支付，但实际操作中，要么由平台公司或意向合作企业或正式合作企业垫付（番禺），要么由这些公司支付（增城）；保证金。

3.正式合作企业的资金需求：

（1）投标保证金：

（2）改造成本的资金需求：《广州市旧村庄全面改造成本核算办法（2019）》，包含了土地出让金；

（3）对村“让利”的资金需求：有些让利表现为融资建筑面积，有些让利表现为以各种名目支付的“现金”；

（4）平台公司的费用：如何计费？

（5）融资地块的开发建设资金：开发贷。

4.旧村全面改造的资金风险及其应对

（1）“恋爱经费”：感情极不稳定，风险极大，但收益也会很大，主要看平台公司的能力，典型的“信用贷款”；如何调查平台公司的能力？

（2）前期费用：金额不大，最后由政府支付，风险不大，但时间难以把控。（增城区的做法）

（3）保证金。

（4）合作企业的额外让利会不会影响其偿债能力？

（5）动迁僵局会不会构成重大风险？

（6）向平台公司支付平台费是否合规？

二、广州“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行改造与政府收储

（《广州市更新办法》第9条）

1.国有土地上旧厂房优先申请自行改造的条件：

（一）独立分散、未纳入成片连片收储范围；

（二）控制性详细规划为非居住用地（保障性住房除外）

小结：工改商品住宅，一律收储。

2.国有旧厂房改造为商业服务业设施用地，符合以下情形之一的，企业应当将地块交由政府收储，由政府依法收回土地使用权：

（1）位于旧城区、重点功能区的核心发展区、重点生态敏感地区以及“珠江黄金岸线”等重要珠江景观控制区范围内；

（2）位于地铁、城际铁路站点周边800米范围内；

（3）其他市政府明确规定纳入储备的。

小结：重要地段的及市政府明确规定纳入储备的商业办公，收储。

总结：能储尽储

（二）广州旧村改造政策思路及实操情况

1.旧村改造钱从哪里来？

自筹，决定旧村必须割地融资。分割旧村：复建（安置）地块、融资地块。

2.需要卖多少地？

需要卖多少地？取决于改造旧村需要花多少钱，就是改造成本是多少？也取决于地价单价。

3.政府是怎么想的？

维护公平：使旧村改造拿地与政府招拍挂一级市场拿地价格差不多。

参与利益：基于土地财政考虑，政府以规划管控权、土地管理权参与利益分配。

4.实操套路

在旧村改造项目中，政府最强势，凭借公权力（规划管控权、土地管理权等）；旧村次之，凭借所有权；企业最弱。

（1）通过政府操办固定村的利益（旧村办法第6、25条）；

（2）通过市场竞争确定开发商的利益（旧村办法36条、第38条，６号文的19条）；

（3）政府深度参与结余量的分配（旧村办法37条和38条）。

5、特点、缺陷以及结果

（1）特点：严厉禁止开发商参与前期工作（见旧村办法第25条），防止开发商在前期工作中掺杂兑假、弄虚作假，增大改造成本；

（2）缺陷：旧村改造中的土地市场提供的土地是毛地，非净地，后期的拆迁补偿安置由改造主体自行搞定，政府不提供任何有效的支持措施。这是旧村改造土地市场与政府招拍挂市场的最大区别。不公平、不合理，决定了这套精妙设计在实操中也很难落实。

（3）结果：政策很难落实。

（三）合作企业招商流程

图1-广州市旧村改造招商流程图

招商节点：

第一，基础数据经区府审核公布后。

第二，实施方案经区府批复。

（四）旧村改造成本核算与复建总量核算方式

1.旧村改造成本概念

（1）政府核定的成本。

（2）《拆补方案》记载的成本（政府认可的成本）

（3）合作企业支付的成本。

（4）税务核算的成本。

2.旧村改造成本的重要意义

从规划容积率的配置来看，成本在很大程度上决定这规划容积率。这是省的71号文的明确规定。广州市的做法更明显。按照成本与收益基本平衡的原则合理确定规划容积率。现状决定成本，规划决定收益，成本影响规划，测量反映现状。

从政府角度：改造成本的大小决定政府可参与分配的规划结余量与竞争结余量的大小。

从村角度：改造成本决定村民可获得的补偿安置收益。

从合作企业角度：改造成本的大小一方面决定融资地块可建设面积。

3.旧村改造成本内容

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》是主要依据，先后有2016、2017、2019三个版本。最新版本是广州市住房和城乡建设局2019年10月31日公布的穗建规字〔2019〕13号文（市13号文）。共包含13大类24小项。

4.复建总量核算方式

（1）核算方式

（2）可计/合法栋数及基底面积的核算方式

（四）地价计收与出让收益补偿

表2-1 广州市旧改项目地价计收一览表

表2-2 广州市政府收储项目出让收益补偿一览表

（六）拆迁补偿

表2-3 广州旧村改造成本中的补偿标准

上述补偿标准，主要是针对村民住宅、物业等的补偿标准，对于承租户的拆迁补偿标准，一般参照周边地块或上述标准执行，包括：搬迁费、建构筑物补偿、附着物补偿、停产停业损失等。

（七）广州旧改动迁僵局的破解之道

1.依托拆迁人的力量

2.依托被拆迁人的力量

3.依托公权力

4.政府+市场破解

（八）开发企业如何介入旧村改造前期工作

1.充分认识村

2.熟悉旧村改造的相关表决

（1）征询改造意愿的表决

（2）全面改造项目实施方案的表决

3.与关系人建立合作关系

（1）何为关系人？

（2）与关系人之间的“关系困境”

（3）与关系人之间的合作方式

第一，股权合作；第二，现金；第三，注意排他条款设置。

4.签署前期协议

（1）以谁的名义签订；

（2）与哪个级别的村签订；

（3）前期协议的主要内容；

（4）前期协议中关系人利益的协调。

（九）旧村改造的资金监管

1.监管主体：资金缴存人、监管账户开户银行、区政府或区城市更新机构共同监管。

2.监管内容：复建安置资金。即在旧村庄全面改造过程中用于复建物业(住宅或其他物业)及配套设施建设资金，包括复建物业建造费用、临时安置补助费用、停产停业补助费用、拆卸和搬迁补助费用、市政基础设施建设费用和公共配套设施建设费用等。

3.缴存金额和时间

（1）缴存时点：在房屋拆除前。若分期实施的，则在每期改造房屋拆除前。

（2）缴存金额：不分期则全额缴存复建安置资金。分期实施则按当期复建安置资金额度缴存；分期实施的，在收取房屋拆除前，按不低于复建安置资金总额的30%缴纳无条件履约包含或缴存履约保证金。

4.拨付时点：按照工程进度予以拨付。但拨付金额不超过当期复建安置资金总额的90%。

5.解除监管时点：竣工验收交付使用后，在6个月内办理竣工结算并及时办理财务决算。完成后，申请解除监管。

三、佛山“三旧”改造政策关键点分析

（一）自行收储与政府收储

1.发展趋势

第一阶段：2007年-2017年，改住项目统一收储，旧城改造项目多由政府主导改造。

第二阶段：2018年至今，逐步放开协议出让，旧改项目基本均可自行改造。

南海、顺德两区在工改居（含商兼住）方面，已允许协议出让，但必须联动相应的工改工项目，即凡是工改住或者商改住的项目，以协议出让方式供地的，均需联动改造一部分“工改工”项目。

禅城区协议出让“工改居”项目的具体要求，即满足一定条件的“工改居”项目可协议出让。

2.现状：

佛山各区做法现基本统一，即政府将供地方式的选择权交给产权人，由产权人自行选择协议出让或挂账收储；政府部门则主要配合制定政策，对不同的实施路径予以规定，并做好监管工作。

（二）合作改造的招商（标）模式与流程

表3-1 南海、禅城、顺德三区招商流程差异

（三）成本核算与容积率计算方法

1.政策现状

综观佛山市以及各区“三旧”改造政策规定，结合实地调研情况，我们发现，无论是佛山市还是南海、顺德、禅城等各区，现均无旧村改造成本核算及容积率计算的相关规定。

2.原因分析：

（1）政策基础薄。

（2）融资地块开发面积、强度与成本核算基本不挂钩（现在实操中，政府部门也已会进行相应的考虑，核算）。

3.政策发展趋势：

（1）粤府〔2019〕71号要求以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（2）借鉴广州成本核算规定。

（3）佛山市已明确以“成本和收益基本平衡”为原则合理确定容积率。

（四）佛山拆迁补偿及建筑物面积认定标准

1.现状：

仅规定基本原则和依据，不设置具体补偿标准：

（1）初期，要求依据法律、法规相关规定执行补偿安置，同时保障被拆迁人的合法权益。

（2）近年，调整拆迁补偿原则——以市场评估价格为基础。

（3）现状————无具体拆迁补偿标准

2.各区拆迁补偿标准规定

（1）禅城区：基本采用市场评估价；

（2）南海区：最为明确具体，要求各镇街结合实际参照执行

表3-2 《南海办法》规定的旧村居拆迁补偿安置标准

（3）顺德区：农村集体经济组织与市场主体协商确定。

（4）高明区：暂无最新标准，照搬南海53号文规定，2020年底旧村改造政策文件失效。

（5）三水区：标准不明确。

3.佛山拆迁补偿实践参考

（1）“一村一策”——补偿标准以农村集体经济组织诉求为主要依据。

（2）鲜有旧改项目公布拆迁补偿标准。

（3）拆迁补偿标准参考因素：项目地块的面积、位置以及建筑物总量、地块市场评估价等因素。

（4）严禁旧改“黄牛党”。

（五）地价计收与出让收益分配

1.发展分析

（1）从一般规定到特殊规定，地价计收规则日益专业

（2）逐步结合各区实际，探索区级计收标准

2.现行标准

表3-3 佛山市现行城市更新地价计收与补偿标准一览表

表3-4 佛山市土地出让金优惠力度一览表

3.发展趋势：逐步落实省71号文中关于“降低用地成本，扶持扶持创新创业企业发展，实行差别化地价”

（六）土地置换

表3-5 佛山各区土地置换基本条件对比一览表

（七）后期动迁的保障措

1.各区现行保障措施

（1）落实省3号文规定，将“钉子户”分三类处理

第一类，旧村改造中的第三人补偿；

第二类，涉及征收土地的“钉子户”处理；

第三类，不涉及征收土地的“钉子户”处理。

（2）各区结合实际创新举措。

禅城区：《禅城意见》）在第10条增加了“改造过程涉及收回集体土地，村（居）集体经济组织可提起宅基地使用权纠纷民事诉讼，主张收回宅基地使用权。……”禅城区在出台这一规定之前，与当地人民法院就此规定的实操性进行探讨。禅城区人民法院非常支持这一规定。

南海区和顺德区：《南海办法》第68条和《顺德细则》附件2之第15条明确市场退出机制，改造项目无法征得全部权利人同意，导致难以推进的，可申请转为政府主导的方式推进。

（3）佛山落实省71号文

2019年11月，佛山市出台佛府〔2019〕14号，惯着落实省71号文中“政府裁决、司法判决”的规定。

2020年4月，南海区出台《南海补充规定》，在粤府〔2019〕71号的基础上，明确了行政裁决的具体内容及程序。可以说是，广东省第一个进一步细化和明确行政裁决内容的地方。

2.用好、用活“多数决”制度的建议（夏钰等业主与海南恒实系列案）：

第一，业主通过“多数决”对建筑物实施改建、拆除重建，具有法律依据。

第二，改建、拆除重建“多数决”的形成应符合法律规定。

第三，改建、重建单位有权要求业主履行决议项下的义务，配合实施改建、重建。

（八）旧村改造的资金监管

1.资金监管类型：

土地前期整理环节的保证金、签订项目改造协议环节缴纳的履约保证金、实施改造环节缴纳的拆迁保证金、安置建设资金等。各区在支付、使用以及解付节点上稍有差异。

2.多区资金监管差异一览

表3-6 资金监管差异一览

三水区：开发建设实施主体在签订土地出让合同之前，按照住房安置总费用的1.5倍存入指定银行的资金，监管主体、监管程序、解付时点等均未明确。

3.资金监管政策分析

（1）现行政策主要为纲领性政策；

（2）资金监管的要素规定多不明确。

（九）开发企业前期如何介入旧改项目

1.旧厂房改造中的“土地前期整理方”、“前期投资人”

佛山、禅城、高明以及三水均对土地前期整理方、投资人规定作出详细规定，且有所不同。具体如下：

表3-7 四区土地前期整理方、前期投资人差异一览

2.旧村居改造中的“前期服务机构”

南海、顺德、禅城允许在引入市场改造主体之前，先引入服务机构（禅城称为“第三方专业机构”）

（1）服务内容：

南海和顺德：改造意愿调查、摸底调查、更新单元计划申报、更新单元规划编制等工作。

禅城：主要负责开展前期调查，但负责前期调查的哪些工作尚未明确。

（2）招选方式：

南海、顺德两区：由农村集体经济组织直接草拟服务协议和意向企业名单，报镇（街）审核同意后，公开表决选定服务机构，并经镇区更新机构备案。

禅城：招选方式的决策权交给农村集体经济组织，由农村集体经济组织自行决定。

（3）招选标准：

三区均交由农村集体经济组织结合项目自身实际予以确定，且都要求农村集体经济组织不得设置限制性条件，不得暗箱操作，要保证招选标准的公平公正。

（4）前期服务机构实操建议：

第一，介入前充分了解项目背景；

第二，紧扣招选文件；

第三，预备参选资金；

第四，保持诚信记录；

第五，模拟竞选流程；

第六，擅用资格资质；

第七，积累项目经验。

四、拓展旧改业务建议

（一）如何开拓旧村改造项目

1.关于“村”的基础法律知识

2.拓展旧村改造项目需要调查的21个事项

（二）旧改工作建议

1.把握“三旧”改造项目项目准入门槛，提前做好前期准备工作

2.关注实施过程中表决环节，建立多方协调机制

3.关注公益性移交配比，保障项目开发整体利益

4.把握各地改造项目特殊要求

5.充分利用鼓励措施，提前策划可享受的优惠措施

6.参考广州标准合理确定成本，保障改造收益

7.把握项目实施时间节点，应对规划前置情况

8.关注旧改项目介入节点，有效推动项目运作