湾区旧改新趋势

律房律地   龚军伟

 

过去十年的旧改,旧厂为主;当下的旧改,旧村为王;未来,旧城改造将成为主流。一旦旧城改造成为主流,意味着增量需求已经十分有限,基本都是改善型需求。此时,我们才可以说整个房地产市场是一个真正的均衡市场,黄金时代、白银时代均成为历史。

一、旧改政策的演变趋势:趋同  法治

(一)旧改的地方实践

1、旧改作为存量建设用地再开发的地方实践,最早出现在深圳市:

2004年10月22日,深圳市政府颁布《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》(深府〔2004〕177号文),这可以认为“一旧”,即旧村;

2005年11月9日,深圳市颁布《深圳市城中村(旧村)改造总体规划纲要》,对旧村改造的模式、开发强度等提出一系列要求;

2006年12月15日,深圳市颁布《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》(深府〔2006〕258号),这是“二旧”,即旧城旧村改造;

2、完整提出“三旧”改造概念的是佛山市:

2007年6月28日,佛山市颁布《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》(佛府〔2007〕68号),首次完整提出“三旧改造”。

(二)旧改上升为国家政策

2008年10月,国土资源部与广东省政府共同制定了《广东省节约集约用地试点示范省工作方案》,并报国务院领导审阅。该《方案》将“深入挖潜,盘活现有建设用地”作为主要任务之一,要求“制订扶持政策,积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造(下称‘三旧’改造),鼓励开发利用地上地下空间,提高容积率。”

2009年8月,在国土资源部的指导下,在总结、吸收佛山等地“三旧”改造经验的基础上,广东省人民政府发布《关于推进“三旧改造”促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号),这是广东省 “三旧改造”工作的奠基与纲领性政策文件。

2013年2月28日,原国土资源部印发《关于开展城镇低效建设用地再开发试点的指导意见》(国土资发〔2013〕3号),总结了广东省“三旧”改造工作的经验与做法向全国推广试点。

2016年11月11日,在总结试点工作经验的基础上,原国土资源部发布《关于深入推进城镇低效建设用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016〕147号,下称“147号文”)。

(三)旧改政策从“百家争鸣”到“逐渐趋同”

在78号文之前,各地级市的旧改自发启动、各自探索;78号之后,鼓励各地创新探索,可以说是“百家争鸣”“百花齐放”,比如旧改项目规划容积率的确定、工改居是否收储、地价计收政策等,可以说各有千秋。经过十年的探索与积累,大家对旧改中的一些做法逐步开始形成共识,各地旧改政策呈现出“融合”与“趋同”趋势,规则越来明确,操作越来越规范。近几年来,以下几个方面的政策趋同较为明显:

1、旧村改造选择合作企业必须履行公开程序:早期各地旧改没有这方面的强制性要求,广州市最早在2012年20号文开始做此要求,深圳市在2016年也要求公开招选合作企业。随着《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府[2016]96号)颁布实施,各地政策基本都要求村企合作要公开招商,在程序上也大同小异;

2、旧改项目规划容积率的确定:一般认为深圳和广州代表了两种不同思路,深圳一般按照城市规划标准与准则、容积率审查规定等规则计算确定容积率,规则清晰、完整,透明度高,广州的旧村改造则更体贴入微,先有政府摸查数据、核实成本,然后推算融资建筑面积。去年的71号文第(七)条明确规定:对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目,应以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率;因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的,可通过政府补助、异地安置、异地容积率补偿等方式进行统筹平衡。目前,这两种方式有相互接近的趋势。

3、自行改造与收储的关系:主要表现在工改居是否运行自行改造上,深圳是放开的,广州是禁止的。随着旧改向纵深推进,一刀切“禁止”的规定开始有所松动,如,佛山、中山原来是禁止的,按照最新政策可以有条件地放宽。

在地价的计收、破解动迁僵局等方面也逐步形成共识。不过,由于各地方实际情况差别较大,趋同总体上只是一种接近,不可能完全相同。但不管怎样,这对于我们熟悉旧改政策,推进旧改工作,意义都很重大。

(四)“三旧”改造政策的法治化

目前,除了广州、深圳颁布了地方政府规章的《广州市城市更新办法》《深圳市城市更新办法》外,省、市的“三旧”改造政策基本上都是以红头文件的形式表现,尚未进入《立法法》规定的“法律体系”。

省正在研究制定《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》,已经两次公开征求意见。

随着各地方旧改政策的逐渐趋同,旧改将逐渐规范、成熟,最终将反映在国家立法中,也许下一次的《土地管理法》修改,将聚焦于存量建设用地的再开发利用。

二、更加强调整体连片改造

(一)现实需求

1、从土地利用率角度来看,过去零星单独开发的项目较多,各地土地利用率低,土地功能发挥不充分。而成片连片改造可以将多个地块合并归宗,统一开发,有利于土地利用率提升。

2、从城市规划的角度来看,成片连片改造可对整个改造项目总体规划,并与周边地块形成片区规划,有利于城市规划更加合理。

3、从推进旧改的角度看,通过成片连片开发能够整合旧改项目周边零星地块,扩大改造范围,“肥”、“瘦”捆绑,促进改造成本与收益相平衡,推动“困难村”实施改造。

(二)政策支持

1、中央政策

147号文第三条之(十)“鼓励集中成片开发”明确要求各地:

第一,鼓励收购多宗低效用地,申请集中开发;(多宗整合、集中开发

第二,允许将边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的地块一并改造;(整合“三地”)

第三,涉及零星新增用地及土地利用总体规划修改,可按批次依法报批。(指引报批途径

2、省政策

(1)省3号文:鼓励整合“三地”。

《广东省国土资源厅关于深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》(粤国土资规字[2018]3号,下称“省3号文”)第二条之(五)明确允许“整合不符合土规的三地”:成片连片改造项目中不符合土地利用总体规划的“三地”,在满足一定条件下,可以按照《广东省土地利用总体规划修改管理规定》申请修改土地利用总体规划。

(2)省71号文:多措并举支持成片连片改造。

第一,支持旧城镇、旧村庄整体连片改造。(第三条第(五)款之7)

采用政府补助、异地安置、容积率补偿等多种方式保障旧改项目盈亏平衡;经村集体同意,旧村改造项目可整合权属范围内其他用地(符合土规和城规)纳入改造范围。

第二、支持集体和国有建设用地混合改造。(第三条第(五)款之8)条件及要求:

第三、支持土地置换后连片成片改造。(第三条第(五)款之9)

3、各地市政策

(1)广州市:

第一、旧村改造项目无法实现资金平衡的,可整合村权属范围内的其他用地作为安置和公共设施用地,一并实施改造,也可在全区范围内通过政府补助、异地安置、异地容积率补偿等方式统筹平衡。(旧村改造项目“就地整合”

第二、改造范围内未纳入标图建库的建设用地及现状建筑,结合旧改政策进行合理补充。(补充标图建库)

第三、允许集体建设用地与集体建设用地、国有建设用地与国有建设用地之间按“价值相等、自愿互利、凭证置换”的原则进行置换。(土地置换

(2)佛山市——加大土地出让金优惠力度

2019年11月21日,佛山市出台《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新(“三旧”改造)促进高质量发展的实施意见》(佛府[2019]14号文)第16点,为鼓励连片改造,除贯彻落实省71号文的支持成片连片改造政策外,还对一定规模以上的改造项目予以扶持,按照改造项目面积提升对原权属人的补偿标准,降低协议出让类土地出让金的计收。(面积越大、补偿越大、地价越低

(3)东莞市:要求城市更新单元面积原则上不小于150亩,一个更新单元原则上一个改造主体。

三、旧改去地产化:产业与地产协同并进

(一)纯地产的开发模式渐渐落伍

拿地→建房子→卖房子的“赚快钱”的地产开发模式在“三旧”改造中开始失灵,“三旧”改造中,无论是片区策划方案(城市更新单元规划)、还是项目实施方案,产业均是重头戏。

“三旧”改造,不再是一个地产开发的概念,而是一个综合开发的概念,开发商不仅能建造房屋,还要能运营产业。

这在政策文件中有比较明确的体现,如省71号文的标题就是《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》,这与过去“推动三旧改造促进节约集约用地”提法,明显不同。

各地的旧改也都强调产业引进。

(二)旧村改造新思路

旧村改造应当坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体,综合运用三农、产业、财政、税收、规划、土地、三旧改造、户籍、就业等各项政策,以产业转型、社会升级为目标,统筹兼顾土地物业的改造与生产生活方式的改造,使农村通过旧改真正实现城镇化。

  首先,立足比较优势,准确确定改造村的比较优势产业。(定产业

  生产力是社会生产方式中最革命、最活跃的因素,发展生产是当代中国最根本、最重要的任务。促进经济发展是旧村改造首当其冲要充分考虑的最基本问题。古语云“十里不同风,百里不同俗”,这说明各个地域甚至每个村,都有着自己的个性与特点。如,有的村(地域)以历史悠久、文化灿烂著称,有的以某种手工业见长,有的以种植业为主,有的以养殖业为重;以种植业为主的村(地域),有的可能以盛产某种水果闻名,有的可能以某种优质谷物见长,等等。这些与众不同的个性、特点,正是这个地域或村的优势之所在。只要深入、系统考察,仔细比较分析,每个村(地域)总是有自己的独特优势产业或潜在的优势产业,这就是这个村实施改造的基础与起点。

  其次,以优势产业为主线,科学确定旧村改造的范围或区域。(定范围

  参照《国家发展改革委关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划〔2016〕2125号)关于“特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台”的规定,以优势产业为主线,科学确定旧村改造的范围或区域。不以村的行政边界为限,具有共同优势产业的多个村可以合并实施改造。不以村域内的存量建设用地为限,而是建设用地、农用地、未利用地均纳入改造范围,在确保耕地数量不减少、质量不下降的前提下,灵活运用建设用地增减挂钩政策,科学调配各类用地的布局、面积等,达到地尽其用。

  再次,以可持续发展为目标,全面、系统地统筹规划旧村改造。(统筹规划

在科学确定改造范围的基础上,综合考虑改造区域内外的经济、人文、地理、交通、环境等因素,统筹各层次规划,保障和推动改造区域(村)的可持续稳定发展。旧村改造的规划至少应当包括以下几个层次:

一是区域经济社会发展规划,提出区域经济社会发展的目标,发展路径和发展措施等;

二是产业发展规划等各专项规划,找出优势产业,提出推动优势产业做大做强的目标、方法与措施,以及制定环保、文化等方面的专项规划;

三是城乡规划,根据改造区域的地形地貌、地理、经济环境等,具体落实经济社会发展规划、产业发展规划等各专项规划;

四是改造实施方案。

  第四,成立或引进各类专业公司,以市场化手段推动村民生活方式的城镇化转变。(专业公司

根据改造村(区域)的优势产业、辅助产业以及村民生产生活需要,成立或引进各类专业公司,如,经济发展公司、文化旅游公司、水产渔业公司、物业服务公司等。以优势产业公司为龙头,整合聚集发展要素,吸收村民就地就业,加强就业以及思想观念转变的培训与教育,带动辅助产业共同发展,以市场化手段推动小农生产生活方式向城市化生产生活方式转变,实现农村、农民以及社会生产生活方式的真正的城市化。  

第五,综合运用多种政策,合力推进旧村改造。

  旧村改造是一项系统性的社会工程,需要综合运用多方面的政策。

从2006年的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,到2013年的《关于加快发展现代农业,进一步增强农村发展活力的若干意见》,再到2016年的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》,近年来,党中央、国务院以年度中央一号文件密集颁布了“社会主义新农村”、“美丽乡村”、“田园综合体”等多项涉农政策。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是以前所未有的力度提出了试点农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。国务院各部委、各地方也密集出台了相关配套政策文件或实施细则,如,《农业部关于加强一村一品的指导意见》、《财政部关于开展田园综合体建设试点工作的通知》、国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会《美丽乡村建设指南》等。

  上述政策涉及农业、财税、土地、规划、水利等方方面面,如果与我省特有的三旧改造政策有机结合,必能大大推进旧村改造工作。

第六,尊重农民合法权益与加强司法保障相结合,推动旧村改造工作公平、有序开展。

  在我国,农村集体土地归农民集体所有。旧村改造应当以村民自愿为前提,这是对其主体地位的尊重,也是顺利推进改造工作的前提。对政府部门来说,应当着力规范各项审批流程,严格把关各项以村民表决为要件的审批环节,保障村民主体地位落到实处。强化包括政务、村务等在内的各种各类信息公开,确保村民知情权,杜绝欺骗、隐瞒村民,侵害村民利益的行为发生。同时,对于村内的违法用地与违法建设,决不能迁就姑息,而应当依法公平处理,确保“老实人”不吃亏。总结、借鉴广州市猎德村改造过程中“司法强制拆迁”的成功经验,依据《土地管理法》第六十五条规定,在村集体经济组织依法作出收回集体土地使用权的前提下,依法申请法院强制执行,保障旧村改造工作公平、有序开展,决不能让个别蛮不讲理的“钉子户”成为旧村改造的“绊脚石”。

(三)新型产业用地(M0)政策

新型产业用(M0)是指融合研发、创意设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地,属于 “工业用地(M)”大类中的用地类型。

1、省政策

自2017年2月起,广东省先后出台《广东省降低实体经济企业成本工作方案的通知》(粤府〔2017〕14号)、《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见(试行)》(粤国土资规字〔2017〕3号)以及《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施》(粤府〔2018〕79号)要求各地充分保障工业用地供给,优化工业用地方式、引导产业聚集体发展,推动功能融合产城融合等等。

2、各地政策

(1)深圳——概念提出

深圳市并于2013年1月颁布了7份文件,即《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》以及六份附属文件。

(2)东莞——系统规定

2018年9月11日,东莞市出台《东莞市新型产业用地(M0)管理暂行办法》,是首个针对新型产业用地(M0)的系统规定,明确了新型产业用地的准入条件、土地供应、出让年限及地价、规划管理、产权分割、转让要求以及履约监管等内容。

2019年5月5日,东莞出台《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》建立新型产业用地(M0)项目产业用房分割转让比例奖励机制,以及新型产业用地(M0)项目物业贡献调整触发机制。

(3)广州——经验吸取

与深圳、东莞相比,广州出台新型用地(M0)政策较晚。

2019年3月21日,广州市出台《广州市提高工业用地利用效率实施办法》(穗府办规〔2019〕4号),吸取其他城市的经验教训,并结合广州实际,明确了选址准入的范围、流程、配套设施比例、供地程序、土地价格等等,还加强了供后监管,要求各区严格监管产业用地的具体落实。

(4)中山、惠州——后进探索

2019年6月27日,中山市出台《中山市新型产业用地管理办法》,对于用地类型、范围、规模要求、准入、供地方式、出让年限及价格、转让、监管等做了具体规定。

2019年6月14日,惠州市自然资源局发布《惠州市新型产业用地(M0)管理暂行办法(征求意见稿)》

3、M0政策的主要内容

(1)在土地利用方式方面,新型产业用地(M0)可同时满足研发、创意、设计等多种功能,利用方式多样化,同时允许建设的配套服务设施比例更大。功能延伸

(2)在开发强度方面,新型产业用地(M0)容积率偏高(多为2.0-4.0),有利于提高土地利用率,促进节约集约用地。强度提高

(3)在分割转让方面,新型产业用地(M0)转让方式灵活(项目用房在一定条件下可分割登记、销售、转让),分割方式多样(可按幢、也可按层)。产权灵活

(4)在土地价款方面,新型产业用地(M0)土地价款较低,地价基本按照出让时间节点同地段办公用地评估楼面地价20%-50%计算,再结合分割转让比例、出让年限等因素进行修正。地价特殊

(5)在准入和监管方面,新型产业用地(M0)更加严格,主要是为了确报新型产业用地(M0)确实用于推动产业发展,避免走向“房地产化”。监管严格

4、M0政策的积极意义

(1)产业聚集促进节约集约用地。

各地对于新型产业用地(MO)的容积率、建筑密度设限较少,有利于提高产业用地的开发强度,促进节约集约利用土地。与此同时,允许在新型产业用地(MO) 建设一定比例的配套设施用房,混合利用,有利于进一步提高土地利用率。

(2)鼓励企业自持开发保障产业园区品质。

尽管新型产业用地(MO)与传统工业用地相比其分割转让的方式、面积都更加灵活,但是并非无条件的灵活,均要求在满足特定条件下,方可实施转让。而且,分割转让的比例与土地的出让价格也是呈正比的。从政策规定角度来看,各地仍是希望产业用地能够回归产业本身,鼓励企业自持开发,以保障产业园区的品质。

(3)加强准入审核与供后监管,推动产城融合。

从政策规定方面来看,新型产业用地(MO)的准入条件、供后监管是各地关注的重点内容。各地基本都要开发企业签订监管协议,明确投资强度、产业导向、节能环保、财政贡献轻度、以及违约责任等等,并明确将依据一定的指标进行考核,以确保新型产业用地(MO)真正用于产业,推动产城融合。

四、旧村改造焕发新活力

(一)土地审批权下放

3月12日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号),决定将永久基本农田以外的农用地转用审批授权省级政府行使,试点永久基本农田转用以及国务院审批的土地征收委托省级政府行使。农转用、征收报批的流程缩短,效率将大大提高。一些旧村改造项目,尤其是成本收益难以平衡的项目,往往需要整合农用地实现成片连片开发,4号文对于推动整合农用地无疑是个利好。

(二)集体建设用地使用权流转

《土地管理法》放开了集体建设用地使用权的流转,集体土地的价值将逐步显现,集体土地与国有土地同地、同权、同价可以期待。在此基础上,旧村改造模式将更加灵活多样,比如,自主改造将变得可能;审批流程将更加简洁,“集转国”可能不再必要。当然,这需要一个过程,且需要政府的密切配合等。

(三)“放管服”与疫情

“放管服”改革持续深入推进,各项政府审批事项将陆续下放,借助于互联网的电子审批手段将更加普及,审批层级减少,审批手段信息化,审批效率提高,对旧改也是一个利好。

新冠疫情对社会经济造成较大影响,为刺激经济增长,相关的政府审批将大大提速。

(四)租赁型住房

3月5日下午,广州市15届102次市政府常务会议审议通过了《广州市发展住房租赁市场奖补实施办法》(以下简称《奖补办法》)。《奖补办法》从促进住房租赁市场发展,加快建设租购并举的住房制度出发,从租赁住房建设(改建)、租赁房源共享等多种有利于住房租赁市场发展的行为或事项给予奖补,其中,最引人瞩目的是利用集体、国有建设用地建设租赁住房的,给予建筑面积750/平方米(普通租赁住房)到800元/平方米的补贴。

(五)鼓励留用地纳入旧村改造

去年6月,广州市规划和自然资源局发布《关于加快推进留用地落地兑现工作意见的通知》(穗规划资源规字〔2019〕3号),鼓励留用地纳入旧村改造。《通知》全面系统地厘清了留用地纳入旧村改造的各种关系,并在一定程度上体现了支持全面改造的立场,规定“旧村全面改造范围内的‘三旧’用地完善手续,无需抵扣留用地指标”,而“单独改造的集体旧厂房、村级工业园,旧村局部改造的‘三旧’用地以及纳入旧村全面改造的农用地(边角地、夹心地、插花地,以及政府征收用于安置和公益设施的除外),按我市城市更新和留用地管理相关规定抵扣留用地指标”。为了防范出现旧村全面改造后留用地指标无法兑现或其他扯皮情况,《通知》还明确规定“村域范围内全部土地(包括建设用地和农用地)纳入改造范围的,原有留用地指标清零,今后征地不再安排实物留地”,以及“政府征收旧村改造范围内现状农用地用于安置和公益设施的,不安排留用地指标”,以及“用于其他用途的,安排的留用地一并纳入改造范围兑现。”

五、旧城改造将成为新热点

(一)旧城改造成为热点的条件

从开发价值来看,毫无疑问,旧城镇作为中心城区,医疗、教育等各种资源最为密集,比起旧厂、旧村,开发价值也最大。但难度也最大,主要就是动迁难、周期长。旧城改造成为真正的热点必须同时具备以下三个条件:

1、动迁难得到有效解决:也就是说破解动迁僵局的制度应当有相当程度的健全,且执行力度到位,改造周期不至于过于漫长;

2、资金成本下降到一定程度:旧城镇改造的周期要长过旧厂、旧村改造,资金的时间成本较高,只有当利息下降到一定程度,才能承受这种时间成本;

3、“高周转、赚快钱”的房地产开发模式走向末路:在这种模式仍有较大生存、发展空间的情况下,大资本一般不愿介入旧城改造。

总的来看,以上三个条件正在逐步成就。近几年来,中央一直在通过各种手段降低资金利息,并且初见成效,资金贵的矛盾得到一定缓解;随着新增建设用地以及政府土地收储日益困难,政府招拍挂市场的土地供应增长乏力,且价格竞争过于激烈,“高周转、赚快钱”的模式正在逐步陷入困局。下面重点讲讲动迁难的破解:

(二)破解旧改动迁僵局的制度建设正在快速推进

1、旧城改造动迁僵局产生的原因:

第一,产权高度分散,动辄成千上万个产权人。与旧村改造项目相比,无法以户为单位形成产权个体,且产权高度分散,一套房子两个或多个产权人存在现象普遍;产权人多,实施征收、协商收购等难度系数极高。

第二、产权人组织性差,且权益需求各不相同,难就改造相关事项达成一致意见。旧城改造项目没有类似于村集体组织那样的管理机构,也不属于共同的组织机构,各产权人没有身份及组织认同感 ,导致各方权益诉求五花八门。

第三,“珠三角”旧城区,老城区的土地房屋历史遗留的疑难复杂问题较多,解决路径不明确,推进难度系数上升。如:湾区所处地理位置及历史原因,有很多华人、华侨持有产权,但下落不明,或已去世其继承人下落不明,导致无法确定现有产权人。

2、利用“多数决”规则破解动迁难题

去年省71号文以“多数决”为基础,创造性提出探索“政府裁决、司法判决”方式来破解动迁僵局。具体规定:

由市场主体实施的“三旧”改造方案已获批的拆除重建的旧城改造项目,如果大多数产权人持赞成意见(即已签署搬迁补偿安置协议),少数人产权人持反对意见(即不签署搬迁补偿安置协议),符合71号文规定的四种情形的,持赞成意见的多数人(可以是全体或任一部分,也可以是其中的一个人)可以持反对意见的产权人为被申请人,向县级人民政府申请裁决。县级人民政府就搬迁补偿安置协议的合理性(主要是补偿标准)作为判断,如认为合理的,可同时依申请裁决被申请人限期搬迁。对于此政府裁决,当事人可申请行政复议或行政诉讼,如未申请复议或行政诉讼,又未自觉履行的,人民政府可申请人民法院执行。 

尽管这一规定尚处于探索阶段,实践中案例尚没有成功的案例,但无论如何,这表明了政府已经意识到破解动迁僵局对于推进下一步的旧改工作意义重大。其实,利用“多数决”来化解动迁僵局,实践中已有相关司法判例。经律房律地搜集查找,详见《诉讼指南》《小区业主可否通过“多数决”启动旧改?》)。市场改造主体可借此契机探索推动 “多数决”规则的落地,啃下旧城改造这块“硬骨头”。

3、广州创新旧城改造模式

(1)5号文的“政府征收、打包招标”

广州市5号文创新提出“政府征收、打包招标”的旧城改造模式,在满足90%同意比例,且确定开发条件的前提下,由政府作为征收主体,将拆迁工作与拟出土土地使用权一并通过招标方式确定改造主体,待完成拆迁补偿后,再签订出让合同。

这一举措可解决过去旧城改造拆迁难得问题:

第一,有政府作为征收主体,由政府强制力作为后盾,利于解决拒不搬迁、非法逼签等问题;

第二、可以单纯的政府征收可能发生的征收资金不足、效率低下等问题;

第三,可以在一定程度上避免单纯市场收购不合理“妥协”所产生的征收补偿标准参差不齐,补偿不公的现象。

(2)创新依据

5号文的这一创新,其实早在省78号文就已经有明确规定,《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进 节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78 号)第(二十五)条规定:“也可在确定开发建设条件的前提下,由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。市、县人民政府可以探索引入市场主体参与“三旧”改造的具体方式。”

3、深圳的创新:市场化拆迁+政府强制力兜底,类似于香港的强制售卖制度。

《深圳市城市更新办法实施细则》第七十三条:市场主体通过房地产作价入股、签订搬迁补偿安置协议、房地产收购等方式,已取得项目拆除范围内建筑面积占总建筑面积 90%以上且权利主体数量占总数量 90%以上的房地产权益时,可以申请由政府组织实施该项目。

政府对项目实施的紧迫性和可行性、市场主体提供的收购补偿方案的真实性和合理性、剩余房地产权益取得的可实施性等因素进行统筹考虑和综合判断,决定是否组织实施。

早在2012年,为了解决历史上毛地出让的历史遗留问题(拆迁烂尾问题),上海市房地产管理局《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》(沪规土资地〔2012〕652号),针对“拆迁烂尾地”上的少数“钉子户”,可以由政府依据国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》征收房屋,然后交给用地单位开发。

六、湾区旧改热点区域展望

(一)总的来说,整个湾区都是热点区域。

广东省是全国第一人口大省,近几年,以“珠三角”为主,广东省吸引的人口净流入差不多都在百万左右,尤其是广州、深圳两市。不过,单纯从人口变化量来判断一个城市的成长,也不一定十分精确,比如北京市前几年赶走了大量的所谓“低端人口”,也未见房价下跌。但无论如何,人口流入或大或小、或短期或长期,必然会拉动一个城市的经济增长。

(二)从《粤港澳大湾区发展规划纲要》看热点

1、四个中心城市

广州深圳、香港、澳门。

2、七个节点城市

珠海佛山惠州东莞中山江门、肇庆

以珠海、佛山为龙头建设珠江西岸先进装备制造产业带,

以深圳、东莞为核心在珠江东岸打造电子信息等世界级先进制造业产业集群。

3、重大平台

内地与港澳合作平台:广州南沙、深圳前海、珠海横琴

科技创新平台:“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊,港深创新科技园、中新广州知识城、南沙庆盛科技创新产业基地、横琴粤澳合作中医药科技产业园

(三)从律房律地的工作体会看热点

东莞市是当仁不让的旧改新高地。

政策好:政策配套齐全(规划、地价、审批等)、1+N打包审批、前期服务商制度等等。

力度大:一年72个项目