旧城镇、旧村庄整体成片改造

对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目，应以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率；因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行统筹平衡。经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。整体连片改造时要合理安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，充分保障教育、医疗、养老、体育用地需求，切实加强对历史遗产、不可移动文物及历史建筑的保护。

解读：

这段话规定了旧城、旧村改造“确定容积率”的基本原则，即成本与收益基本平衡的原则，此前已经解读。在实际工作中，总有一些改造“困难”村，由于土地或规划等方面的原因，无法实现盈亏平衡，需要引进外部资源才能推进旧改。

　　一、旧村改造的基本思路及其局限

　　旧村全面改造的基本思路是卖地→筹资→建新，即出售旧村的地，以筹资拆旧建新。因此，实施旧村改造，必须将旧村改造范围内的土地分成两部分，一部分用于出售以筹资，即融资地块，一部分用于复建安置旧村，即复建安置地块（在实务中，这两个地块不一定是界限清晰的两块地，可能是交织在一起，如广州市海珠区的新市头村）。

　　总体上，由于村域范围和改造范围是一定的，复建地块与融资地块之间是负相关关系。然而，复建安置的建筑量是刚性的（改造之后比起现状面积还少的话，村民将拒绝改造），复建安置的费用需要通过出售“融资地块”来筹集，在房价一定的情况下，融资地块的建筑量也是刚性的（面积不足的话，可能筹集不到足够的资金来复建安置）。不同的旧村，情况千差万别。有的旧村，可以在改造范围内划出足够的融资地块，进而可以筹集到足够的复建安置费用；有的旧村，受用地、规划等各种因素影响，无法划出足够的融资地块以筹集足够的福建安置资金。后者就是本点所说的“无法实现资金平衡”。

　　二、无法实现盈亏平衡的可能原因

　　第一，改造范围内的存量建设用地开发利用强度高，现状建筑量大，复建安置量很大，在可以承受的规划容积率下，安排了复建安置用地，将无法安排足够的融资用地，安排了融资用地，将无法安排足够的复建安置用地；

　　第二，受生态保护、航空限高、历史文化等因素的影响，改造范围的规划容积率受限，按照控规未来可以安排的建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求；

　　第三，受地质、气候等自然因素影响，改造范围内无法承受较高的开发强度，所能承载的极限建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求。

　　三、解决盈亏平衡的主要举措

　　71号文第7点创新设计了四项举措为“困难村”改造“输血”，这四项举措可以用“旁整博引”来概括，“旁整”就是在改造范围的旁边整合一块其他地块纳入改造范围，博引就是广泛引入其他资源（土地或资金）从而解决安置或融资土地不足的问题。

　　第一，整合村权属范围内的其他土地。

　　71号文第7点规定：“经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。”该其他用地“可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。”

　　此举措可以简称为“旁整”。但71号文未明确整合的方式。《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号）第（三）条规定了“政府征收”的整合方式，即“区政府（广州空港经济区管委会）可采用征收等方式整合本村权属范围内符合城市总体规划和土地利用总体规划的其他用地作为安置和公益设施用地，采用协议或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设”。“旁整”的“其他土地”只能用作安置和公益设施用地。

　　第二，异地安置。

　　如果改造范围内安排了融资地块后，剩余改造用地面积不足安排复建安置地块，不足安排的村民复建房或集体物业另行选址异地安置，也就是在旧村的集体土地范围之外，选择合适的土地作为旧村全部或部分复建安置用地。

　　第三，容积率异地补偿。

　　如果改造范围内安排了复建安置用地后，剩余改造用地面积不足安排融资用地，不足部分（建筑面积）转移到异地。71号文未明确容积率异地补偿的具体方法。但在一些地级市的地方法规或规章有明确规定，可以参考。《广州市城乡规划条例》第四十五条：“政府实行补偿的方式包括货币补偿和开发权益置换。货币补偿的，按减少部分建筑面积的前期投入予以补偿；开发权益置换的，由用地单位申请将减少的建筑面积等价值置换至用地单位自有产权、规划用途类似的其他地块。前期投入、开发权益等价值置换应当由财政、土地行政管理部门分别委托第三方评估核定。”

　　第四，政府补助。

　　改造范围内能够安排的融资用地不足以筹集到足额的复建安置费用，不足部分由政府补助。位于特定地段、政府认为必须改造的旧村，以及拟改造用地（全部或部分）被政府征收或征用用于公益或其他用途的旧村，可能会发生政府补助的情形。