为“三旧”改造单元规划正名

“三旧”改造单元规划可作为项目实施依据。“三旧”改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，可由规划主管部门组织编制“三旧”改造单元规划，参照控制性详细规划审批程序批准后，作为控制性详细规划实施。“三旧”改造涉及控制性详细规划调整的，可参照控制性详细规划修改程序批准“三旧”改造单元规划，覆盖原控制性详细规划。

解读：

一、“三旧”改造中的规划困局

首先，“三旧”改造专项规划与单元规划没有法律地位。

名不正，言不顺。长期以来，这是一个令人纠结的难题。

　　《城乡规划法》第2条第2款规定：“城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”也即是说，一个城市的规划可以分为三个层次：总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划。《城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》详细规定了每一层次规划的内容、要求、审批程序等。

　　各地级市大都要求编制“三旧改造”专项规划与单元规划，但如何与《城乡规划法》规定的各类规划衔接，以及如何编制这些规划、深度几何、如何审批，目前并没有明确的上位法依据，致使各类规划相互矛盾以及重复劳动频频发生，既不利于“三旧改造”的推进，也有损于各类规划的权威。

其次，如何为改造地块配置规划条件（尤其容积率）没有规则。

规划条件是房地产开发的敏感且重大问题，如何为“三旧”改造地块配置规划条件，是困扰规划部门审批“三旧改造”项目的一大难题。

　　由于确定、审核规划条件的相关规则不明确、不具体，致使合理的规划指标、正常的审批流程也会使人民群众浮想联翩，造成规划部门不敢作为的困境。同时，也不排除可能会发生个别审批人员恶意利用规则不明确、不具体的漏洞，肆意妄为，大搞利益输送的情况。

　　二、各地市在实际工作中的探索

（1）“三旧”改造项目如何确定容积率？

　　实际工作中，各地级市也都做了许多探索尝试：广州市旧村改造实行以政府核定的改造成本推算融资建筑面积（底价），由开发商竞争最终确定融资建筑面积，节省的规划建筑面积（规划结余量与竞争结余量）由政府参与分成；更多的城市则是根据各市的规划标准，结合改造地块的公益贡献率，分基础容积率、奖励容积率、补偿容积率确定最终的总容积率。

（2）“三旧”改造单元规划与控制性详细规划之间关系？

关于“三旧”改造单元规划与控制性详细规划之间的关系，各地市大都有有所规定，但不甚清晰。如《珠海经济特区城市更新管理办法》（珠海市人民政府令第114号）第二十条第二、三款：“未制定控制性详细规划地区应当在现状调查研究的基础上，根据分区规划确定的各项要求拟订城市更新单元规划，报市政府批准后实施。城市更新单元规划的相关内容应当纳入控制性详细规划的制定。”“城市更新单元规划对控制性详细规划的强制性内容作出调整的，应当由市规划部门上报市政府批准后实施，相应内容应当纳入控制性详细规划并予以公布。”

通读这两段文字，城市更新单元规划与控制性详细规划二者似乎既可互相替代，似乎又可并行不悖、相互补充，令人琢磨不透。

　　三、71号文的解决之道

（1）明确“三旧”改造单元规划的定位：控制性详细规划。

71号文第1点明确规定：“‘三旧’改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，可由规划主管部门组织编制“三旧”改造单元规划，参照控制性详细规划审批程序批准后，作为控制性详细规划实施。‘三旧’改造涉及控制性详细规划调整的，可参照控制性详细规划修改程序批准‘三旧’改造单元规划，覆盖原控制性详细规划。”据此可以看出，“三旧”改造单元规划与控制性详细规划是可以相互替代，或者二者本质上是一回事，内容深度与审批流程一样，只不过名字不同。此项规定非常圆满地解决了“三旧”改造单元规划的定位及其融入《城乡规划法》的难题。

（2）明确配置规划条件的基本原则：以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率

71号文第7点规定：“对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目，应以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率”。

该点以简单明快的方式规定了旧城镇、旧村庄改造项目政府审批确定容积率应遵循的基本原则：成本和收益基本平衡。

具体如何实操性地核定成本，广州市建立了一套非常成熟、完善、细密的制度与做法，值得各地级市学习参考。但需要指出的是，71号文并没有像《广州市旧村庄更新实施办法》那样规定政府参与容积率结余量的分配，而是从推进“三旧”改造全面开展的立场出发，规定“因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行统筹平衡。”可见，容积率结余量可用于其他旧改项目的异地安置、容积率异地补偿等方面。