《实施细则》创新举措助推“困难村”改造

在实际工作中，总有一些改造“困难”村，由于土地或规划等方面的原因的，无法依靠其自身“造血”筹集足额的资金实施改造，需要引进外部资源才能启动旧改。这要从旧村改造的基本思路说起：

一、旧村改造的基本思路及其局限

旧村全面改造的基本思路是“卖地”→筹资→建新，即出售旧村的地，以筹资拆旧建新。因此，实施旧村改造，必须将旧村改造范围内的土地分成两部分，一部分用于出售以筹资，即融资地块，一部分用于复建安置旧村，即复建安置地块（在实务中，这两个地块不一定是界限清晰的两块地，可能是交织在一起，如海珠区的新市头村）。

总体上，由于村域范围和改造范围是一定的，复建地块与融资地块之间是负相关关系。然而，复建安置的建筑量是刚性的（改了之后比起现状面积还少的话，村民将拒绝改造），复建安置的费用需要通过出售“融资地块”来筹集，在房价一定的情况下，融资地块的建筑量也是刚性的（面积不足的话，可能筹集不到足够的资金来复建安置）。不同的旧村，情况千差万别。有的旧村，可以在改造范围内划出足够的融资地块，进而可以筹集到足够的复建安置费用；有的旧村，受用地、规划等各种因素影响，无法划出足够的融资地块以筹集足够的福建安置资金。后者就是本条所说的“无法实现资金平衡”。

二、不能资金平衡的主要原因

一般情况下，“无法实现资金平衡”的原因可能有以下几种：

一是改造范围内的存量建设用地开发利用强度高，现状建筑量大，复建安置量很大，在可以承受的规划容积率下，安排了复建安置用地，将无法安排足够的融资用地，安排了融资用地，将无法安排足够的复建安置用地；

二是受生态保护、航空限高、历史文化等因素的影响，改造范围的规划容积率受限，按照控规未来可以安排的建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求；

三是受地质、气候等自然因素影响，改造范围内无法承受较高的开发强度，所能承载的极限建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求。

三、解决资金平衡的主要举措

《实施细则》突破旧村改造限于现有存量建设用地的拘束，以更加宽广的视野“旁征博引”，创新设计了四项举措，拓宽改造范围，保障融资需求，可以有效解决一部分改造条件不理想的旧村的资金平衡问题，从而有利于推动旧村改造。总体来看，这四项举措可以用“旁征博引”来概括，“旁征”就是在改造范围的旁边征收一块地纳入改造范围，博引就是广泛引入其他资源（土地或资金）从而解决安置或融资资源不足的问题。

（一）就地扩大改造范围

此举措可以用“旁征”一词概括，即区政府在改造范围的“旁边”旧村集体土地范围内，通过“征收”等方式整合符合“两规”（城市总体规划和土地利用总体规划）的其他用地，以协议出让或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设，“旁征”的“其他土地”只能用作安置和公益设施用地，这里的“其他用地”主要指村内的农用地或未利用地。

（二）异地安置

如果改造范围内安排了融资地块后，剩余改造用地面积不足安排复建安置地块，不足安排的村民复建房或集体物业另行选址异地安置，也就是在旧村的集体土地范围之外，选择合适的土地作为旧村全部或部分复建安置用地。

（三）异地容积率补偿

如果改造范围内安排了复建安置用地后，剩余改造用地面积不足安排融资用地，不足部分（建筑面积）转移到改造主体（合作企业）其他的自有用地上。这种容积率转移的方法在《广州市城乡规划条例》第四十五条有明确规定：“政府实行补偿的方式包括货币补偿和开发权益置换。货币补偿的，按减少部分建筑面积的前期投入予以补偿；开发权益置换的，由用地单位申请将减少的建筑面积等价值置换至用地单位自有产权、规划用途类似的其他地块。前期投入、开发权益等价值置换应当由财政、土地行政管理部门分别委托第三方评估核定。”

（四）政府补助

改造范围内能够安排的融资用地不足以筹集到足额的复建安置费用，不足部分由政府补助。位于特定地段、政府认为必须改造的旧村，以及拟改造用地（全部或部分）被政府征收或征用用于公益或其他用途的旧村，可能会发生政府补助的情形。这在《广州市旧村庄更新实施办法》第七条及《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）也有政府补助的相关规定。

解决资金平衡一般在全区统筹，市的重点项目可以全市统筹。