“三旧”改造对土地管理法的影响

　　长远来看，“三旧”改造将对现行的《土地管理法》产生全面、深远甚至是根本性的影响。

　　一、土地管理工作重心转移

　　（一）现行《土地管理法》的重心

　　1、现行《土地管理法》的重心是新增建设用地。

　　2、做法：围绕着新增建设用地设置了严格的事前审批制度（农转用、征收报批等）。

　　3、特点：审批流程漫长、繁琐、严格，从县（区）层层报批至省府甚至国务院，批准机关等级高，至少要报至省政府审批，相当多的个案要报送至国务院审批。

　　（二）“三旧”改造的重心

　　1、“三旧”改造的重心是存量建设用地。

　　2、转变：随着“三条线”（永久基本农田保护线、生态保护线、城镇发展边界）的划定，增量建设用地越来越少，存量建设用地的再利用所占比重越来越高，土地管理步入存量时代。在一定意义上，新时代就是土地工作的重心从增量转移至存量的时代。

　　3、特点：与新增建设用地的最大不同是，存量建设用地的土地使用权已经出让，已经存在明确的使用权人。存量土地的再利用绕不开产权人。如果说新增建设用地管理的重心是农转用和征收报批的话，存量建设用地再利用的重心工作是如何对待产权人。

　　二、对土地出让的影响

　　（一）对出让方式的影响

　　1、增量要公开出让：

　　为了市场化配置土地资源,以及防止土地地出让过程产生腐败,新增建设用地使用权出让应当公开出让（招标挂牌拍卖）,现行的土地出让制度都是围绕着新增建设用地市场展开的。

　　2、存量可协议出让

　　存量建设用地不存在像新增建设用地那样的应当公开出让的事由：不同于一般协议出让在签订协议前其签约对象不确定的特点，“三旧”改造协议出让的签约对象仅限于符合条件的改造主体，包括原土地权利人、通过公开方式选择的合作主体或通过收购归宗形成的单一改造主体等情形。因此，“三旧”改造中的协议出让不会产生一般协议出让中容易发生的为确定受让人而托关系走后门等“黑箱交易”的情况， 不会影响政府的公平公正与廉洁性。

　　因此，自78号文以来，广东省多次发文，强调协议出让在“三旧”改造中的重要作用。《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）规定：“对于独立分散、未纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先申请自行改造或者合作改造，当地政府应当提供便利，不得设立不合理限制条件。对于纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先收购归宗后实施改造”。

　　（二）对出让条件的影响

　　1、增量应“净地”出让

　　“净地”的要求：①土地权利清晰；②安置补偿落实到位；③没有法律经济纠纷；④地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；⑤具备动工开发所必需的其他基本条件。

　　2、存量可“毛地”出让

　　在自行改造场合，由于并不改变实际占有使用土地的主体，所以“三旧”改造之协议出让一般实行“毛地”出让或“生地”出让，这与一般的国有土地使用权出让遵循的“净地”出让显著不同。

　　三、对供后监管的影响

　　（一）在“毛地”出让的情况下，不能适用现行的闲置土地查处办法。

　　（二）在“毛地”出让的情况下，土地可能还在有效利用，不存在闲置的客观事实。

　　所以，不能纳入闲置查处范畴。

　　四、对土地征收的影响

　　（一）直接的影响—对征收补偿标准的影响

　　根据78 号文第(二十三)条规定，在旧城镇改造中，需要搬迁的国有企业用地由当地人民政府依法收回后通过招标拍卖挂牌方式出让的，在扣除收回土地补偿等费用后，其土地出让纯收益可按不高于 60%的比例，依照有关规定专项用于支持企业发展。在旧村庄改造中，市、县人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，其土 地出让纯收益可按不高于 60%的比例，依照有关规定专项用于支持原农村集体经济组织的发展。

　　可以看出，“三旧”改造的补偿标准是新规划用途的市场价为基础，产权人获得的补偿最高可以达到土地出让纯收益60%。而现行的征地拆迁补偿标准则是以原规划用途的评估价为基础。

“三旧”改造的补偿标准高于现行的征地拆迁补偿标准。

　　（二）深远的影响—现行不动产征收制度的转型升级

　　目前，在“三旧”改造中，政府往往只关注前期的方案审批，后期的“动迁”则任由改造主体与被搬迁人自由博弈。这对于产权人比较少（大多数是只有一个产权人）的旧厂房改造，问题不大。但对于产权人众多的旧城镇改造甚至旧村庄改造，往往由于众口难调而使动迁举步维艰，甚至无法推进。在实践中，一些城市政府（或区政府）开始探索政府介入的模式。在传统的公共利益征收之外，新型的公共利益征收呼之欲出。

　　香港的“强制售卖制度”

　　台湾的“都市更新中的征收”

　　特点：市场+政府有机结合。90%  80%

　　上海的实践：上海市《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》（沪规土资地〔2012〕652号）

　　广州的实践：某区的做法

　　新型的公共利益征收：通过市场化收购（类收购）形成公共利益，通过政府征收实现公共利益。

　　五、对历史遗留问题处理的影响

　　（一）历史用地确权

　　根据现行的“三旧”改造政策，“三旧”改造用地符合历史用地确权条件，可以直接申请确权。

　　（二）补办征收手续

　　不符合历史用地确权条件的，可以补办征收手续以及用地手续。 根据 78 号文、96 号文以及 3 号文有关规定，凡是 2009 年 12 月 31 日至今一直在占有使用土地，纳入标图建库，历史上与村集体经济组织签订有征地协议，且农民至今无异议的，可以依当时的法律法 规和政策文件补办征收手续。

　　（三）补办供地手续

　　补办用地手续主要指补办供地手续。

　　目前，这一方面的规则尚未完善，仅在《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6 号）中查到有“经批准可以协议出让的工业用地，按照市场评估地价的一定比较缴交出让金，补办出让手续”的规定，但“批准”的条件是什么，以及其他用途的土地是 否可以协议出让，现行政策均未明确。

　　历史遗留问题是土地管理工作中非常常见的问题，如何妥善解决一直是个“老大难”问题，“三旧”改造政策提供了一条便捷、有效的路径。

　　建议进一步完善“三旧”用地补办用地手 续的规则，并推广至非“三旧”领域，以彻底解决历史遗留问题。

　　六、对不动产登记的影响

　　一般供地程序要求“净地”，即待供应的宗地上的建（构）筑物应当全部注销产权、并现场拆平。而在“三旧”改造中，有些具有历史文化意义的建（构）筑按照规划要求必须保留。对于这些需要保留的建（构）筑物是否必须注销产权方能供地，如果不注销，该建（构）筑物的产权如何在土地的新旧产权人之间衔接，如果注销，土地的新产权人接手后，如何再登记产权等等。这些问题都是亟需解决的问题。

　　建议在供地之前先注销需要保留的建（构）筑物的产权登记，完

成供地后，再由土地的新产权人直接凭原登记记载的有关资料及土地 供应的有关资料申请初始登记。

　　七、对税收管理的影响

　　由于“三旧”改造没有相关的征收决定或收地决定等法定具体行政行为为依据，被搬迁企业是否可以适用“政策性搬迁”税收优惠政策，以及被搬迁人不能开具发票而引发的改造主体所支付的补偿成本在税局如何认定的难题等等，各地的做法不尽一致，严重影响了有关市场主体参与“三旧”改造的积极性。

　　深圳的做法：《城市更新税政征管（试行）工作指引》

　　澳门的做法：